时间:2020-02-11 作者:童锦治 (作者单位:厦门大学南京市财政局) 徐翔 (作者单位:厦门大学南京市财政局) 黄克珑 (作者单位:厦门大学南京市财政局) 赵川 (作者单位:厦门大学南京市财政局)
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摘要:
南非1997年开始实施中期财政规划,并取得了较为明显的效果,其社会经济发展水平、财政管理制度与面临的社会问题等方面同我国较为接近,改革经验可以为我国的中期财政规划改革提供借鉴。
南非中期财政规划改革的基本情况
根据IMF对中期财政规划的划分,南非的中期财政规划改革大体分为两个阶段。第一阶段(1997-2001年)为中期财政框架阶段。在这一阶段中,政府自上而下地制定宏观经济和财政中期目标及其说明,并进行中期财政收支的预测。这一阶段的中期财政规划重在预测,而不强调规划对政府收支的约束力。在该阶段中,南非构建了三年滚动编制的全口径中期财政规划体系。自1999年起,社保基金预算与广义的公共部门借贷也被纳入到中期财政规划中。第二阶段(2002年至今)为中期绩效框架阶段。较之第一阶段,该阶段中期财政规划的重点有二:一是结合国家和部门中期发展战略制定中期财政规划,并设定中期支出上限。此时中期财政规划对政府收支行为具有约束力,而不只停留在预测层面。二是制定多样化的绩效评价指标对政府支出绩效进行评价,并将绩效评价结果作为下一阶段中期财政规划支出安排的参考。在此期间,南非国会还分别于1999年和2009年通过了《财政管理法》...
南非1997年开始实施中期财政规划,并取得了较为明显的效果,其社会经济发展水平、财政管理制度与面临的社会问题等方面同我国较为接近,改革经验可以为我国的中期财政规划改革提供借鉴。
南非中期财政规划改革的基本情况
根据IMF对中期财政规划的划分,南非的中期财政规划改革大体分为两个阶段。第一阶段(1997-2001年)为中期财政框架阶段。在这一阶段中,政府自上而下地制定宏观经济和财政中期目标及其说明,并进行中期财政收支的预测。这一阶段的中期财政规划重在预测,而不强调规划对政府收支的约束力。在该阶段中,南非构建了三年滚动编制的全口径中期财政规划体系。自1999年起,社保基金预算与广义的公共部门借贷也被纳入到中期财政规划中。第二阶段(2002年至今)为中期绩效框架阶段。较之第一阶段,该阶段中期财政规划的重点有二:一是结合国家和部门中期发展战略制定中期财政规划,并设定中期支出上限。此时中期财政规划对政府收支行为具有约束力,而不只停留在预测层面。二是制定多样化的绩效评价指标对政府支出绩效进行评价,并将绩效评价结果作为下一阶段中期财政规划支出安排的参考。在此期间,南非国会还分别于1999年和2009年通过了《财政管理法》与《预算修正程序和相关事项法案》,从立法角度对中期财政规划相关工作提供了法律保障和原则性指导。至此,南非的中期财政规划框架基本确立。
从实践看,南非中期财政规划的实施效果良好。2008年,南非与欧盟的一份联合调查显示,随着中期财政规划的实施,南非的财政与预算管理取得了长足的进步。该份调查涵盖财政管理、预算程序、收入体系、信息公开和审计程序等28项指标,南非在其中的15项指标中获得了A级评分。这一评分意味着在历史上所有曾参与评价的国家中(包括挪威等欧盟国家),南非的表现最为出色。此外,IMF在2013年基于全球中期支出框架实施情况所做的一项评估也显示,南非中期财政规划的实施有效地改善了南非政府收入预测的能力,缓解了南非中央政府支出不足结余过多而地方政府超支严重等问题,并且提升了运用财政政策实现经济目标的能力。而南非财政部在1998、2002、2008、2014年等多年中期预算声明中也肯定其中期财政规划提升了财政的透明度、增强了政策的可预期性和可问责性,同时也为从财务视角量化评估公共政策提供了可能。
南非中期财政规划改革进程中的特点和经验借鉴
(一)循序渐进地细化规划内容
首先,循序渐进地增加了相关内容。早期的中期财政规划主要包含了财政目标(含财政的宏观调控目标、赤字目标等)、财政资源预测(含收支预测、负债率预测和财政储备情况说明)和转移支付资源进行分配等基本内容,而近期的中期财政规划则在此基础上进行了进一步细化:(1)详细地披露了政府的负债结构及其变化趋势,并扩大了债务统计的覆盖范围(不仅包含了狭义的政府债务,还将广义的政府债务如社保基金和公共部门借贷需求纳入了统计和预测范围)。(2)建立了多层次预算平衡报告体系,报告了主预算(接近我国公共财政预算)平衡情况、一般政府预算平衡情况和公共部门预算平衡情况。(3)披露了如政府雇员工资等政府雇佣支出相关情况。(4)详细地披露并预测了一般性转移支付和专项转移支付相关情况。(5)预测了未来三年税收收入与非税收入的变化趋势,并结合税收政策调整计划进行了说明。(6)分析了财政的可持续性,并对中期财政收支预测可能存在的偏误进行了说明。
其次,循序渐进地细化支出上限。支出上限是中期财政规划中对支出总额和各类项支出提出的限额,合理的支出上限是有效硬化中期规划约束的基本前提。南非的财政支出包括以下几个层级,即总支出、一级分类支出和二级分类支出(后两项类似我国的类、款分类)。早期的南非中期财政规划仅就总支出上限及一级分类支出上限进行了规定,且一级支出分类较粗。以1998年为例,中期财政规划仅规定了总支出上限以及教育、卫生、福利、国防、治安、经济事务、一般管理和其他支出等8类一级分类支出上限。近期的中期财政规划不仅将8类支出上限增加到9类,且将部分重要项目的一级支出上限进一步细分为多项二级支出上限。以2015年为例,其中期财政规划一级支出上限不仅调整成基础教育、高等教育、卫生、住房和城市建设、农业农村发展和土地改革、社保支出、国防和治安、经济事务、一般公共服务等9类,而且将部分重要项目的一级支出上限,进一步分解为多项二级支出上限,如经济事务支出上限被进一步细分为产业发展支出上限、基础设施支出上限、研发创新激励支出上限和就业支出上限等。
(二)构建了以财政部为主导、多部门参与的规划协调机制
财政部是编制与实施中期财政规划的核心部门,负责对财政收支规模、赤字规模、债务规模及其成本等进行预测以确定现有的财政资源。除财政部的主导外,南非中期财政规划的编制高度重视协调,诸多机构参与到了中期财政规划的编制与实施过程中。这些机构大致包括三个类型:(1)预算委员会及省级预算论坛。前者由财政部正副部长与9个省份的财政负责人组成,主要职责是协调中央与省级政府之间的财政关系,并对如何向地方政府进行转移支付提出建议。省级预算论坛则由省级和地方财政部门负责人组成,主要职责是协调省与省以下地方政府的财政关系。(2)各主要职能部门支出委员会与联合支出委员会。前者(如教育支出委员会)主要由各主要职能部门(如教育部)与各个地方政府对应的职能部门(如教育厅)的负责人组成,主要用于协调中央与地方特定领域(如教育领域)的支出分配,从而决定各个支出项目所需的额度及其在政府地方之间的分配。后者则由各个支出委员会和预算委员会共同组成。联合支出委员会就所有的支出事项进行统筹协调,并对财政部提出相应的支出建议。这些支出建议构成了财政部提出总支出上限和各个科目支出上限的基础。(3)技术委员会和财经委员会。前者对各个预算委员会和支出委员会提供事务性、秘书性支持,包括文书处理、信息传递、资料整理等工作,同时,它也对关键部门的成本压力进行测算,以判断政策对预算的影响。后者是根据宪法设立的独立建议机构,其职责在于向各级立法机构提供预算和中期财政规划编制相关的建议,以提高资源分配的效率,推进公共服务均等化,增加地方税收收入,保证政府更加负责任地进行决策。
在这个协调机制中,财政部在内阁和议会的指导下扮演着主导的角色,对是否接受其他机构的建议具有最终决定权;预算委员会和各个支出委员会拥有建议权;财经委员会和各技术委员会则扮演辅助角色。这一财政部门主导下的多部门协调制度具有诸多的优点:首先,财政部门拥有规划编制的主导权,有利于统一意见,避免过度参与造成的“议而不决”、议事成本过高等问题;其次,多部门的共同参与可以保证各个支出主体的意见被充分表达,减少“私相授受”、“跑部钱进”的寻租空间,很大程度上避免单一职能部门强势干预甚至是主导预算编制工作,保证财政规划的可接受度和权威性;其三,广泛的协调使得各支出部门主动采取措施,推动部门施政规划与中期财政规划衔接。这不仅增强了经济政策的协调一致性,也提升了运用财政政策实现经济目标的效率。
(三)以中期财政规划改革为契机改进政府间财政关系
南非的中期财政规划改革是在中央与地方层面同步推进的。为保证中央中期财政规划与地方中期财政规划之间的有效衔接和缓解政府间财权与支出责任不匹配问题,南非以中期财政规划改革为契机,调整了中央、地方财政关系,避免了中央政府的财政收支的大量盈余和地方政府的大量赤字等问题。首先,每份中期财政规划均注明了未来一段时间转移支付的数量和各个省份可以获取的转移支付数量,这就使省级政府对其未来可以自由使用的转移支付数量有了比较明确的认识,一方面为其规划未来支出提供了依据,另一方面也避免了中央和省级政府之间财政关系不明,减少了省级政府对上级“援助之手”的预期,从而有利于控制省级政府的“预算软约束”问题,减少地方政府赤字。其次,每份中期财政规划通过列明转移支付计算方式和给予专项转移支付的条件,表明了中央政府的政策目标和施政方向,一方面使得地方政府对中央政策产生了合理预期,有助于其科学地安排未来一段时间的财政资源,从而控制地方赤字;另一方面,也提升了中央落实政策目标的能力,使得中央政府无须保留过多财政资源作为贯彻政策目标的保障,这减少了中央政府财政盈余,提升了其资金使用效率。
(四)以编制中期财政规划为抓手全面推行预算管理制度改革
编制中期财政规划是一项系统性工程,对预算制度设计和预算管理水平有较高的要求。南非以编制中期财政规划为抓手,建立一系列配套机制,包括:相对完善的财政报告、披露机制,使得南非政府有能力真正了解自身的收入、支出压力,赤字、债务存量与成本等方面的情况,从而评估其所掌握的财政资源;相对完备的独立审计体系,可以对资金的使用情况进行有效的监督;谨慎的支出评估系统,使得各个主要职能部门有能力基于现状对其所需要提供的服务成本进行测算评估;有效运作的财政储备机制,有助于提升其抗击财政风险的能力。这一系列体制机制的建立,促进了南非预算管理制度的较为彻底的改革。
我国中期财政规划改革的政策建议
(一)循序渐进地推行我国的中期财政规划改革
理论上说,中期财政规划的内容越细致、覆盖范围越全面,其未来支出不确定性和模糊性越低。然而,受我国预算技术条件等的限制,立即实施详尽的中期财政规划成本较高,潜在的预测偏误较大,风险也比较大。因此,从目前的情况看,不宜追求一步到位的中期财政规划的改革,而应该积极稳妥、循序渐进地开展工作。
首先,逐渐扩大中期财政规划的覆盖范围。从预算体系上看,可以先从一般公共预算入手,探索适合本地区的中期财政规划编制模式,积累经验,待条件成熟后,推广到所有政府部门以及政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等项目。从编制重点上看,由于部门预算等法定支出均有较为完善标准体系,中期规划应更多体现对政府拥有自由裁量权的项目支出进行约束,有效规范政府投资行为,控制无效投资的冲动,因此,中期规划编制重点应探索建立规范透明的政府滚动项目建设库。从约束性的强弱看,可以建立递进约束机制,先从重预测入手,逐渐加大对重点项目的约束,最后再全面推开并严格执行中期预算约束。
其次,逐渐细化中期财政规划的支出上限。在实施中期财政规划伊始,由于技术水平有限,有关部门一般难以对支出限额进行有效地估计。因此,在短期内支出上限的设置应当相对宽松,而随着中期财政规划编制的完善,需要以细化中期财政规划的支出限额为中远期目标,更为具体地制定支出限额。我国应力争在5年内,将规划期支出科目细化到“类”一级科目,对部分重点支出可进一步细化至“款”一级科目。
其三,审慎构建绩效评价体系。引入绩效评价,有利于提升中期财政规划支出安排的科学性和可问责性,但展开绩效评价,一般需要建立与之相应的较为复杂的绩效评价体系。南非中期财政规划改革的经验表明,在技术水平有限的情况下,复杂的绩效评价体系可能存在运作不畅的问题,这一方面会导致有关部门无法有效地使用相关信息,造成绩效评价流于形式,另一方面会增加中期财政规划编制的难度和复杂性,这会导致其运行成本较高,并极大降低中期财政规划编制的效率。
(二)高度重视中期财政规划过程中参与、协调机制的构建
中期财政规划有别于年度预算制度的一项重大特点在于其协调机制。在中期财政规划编制中建立协调机制有利于提高预算的科学性、约束力、权威性,也有利于将部门间博弈公开透明化,控制部分强势部门对中期财政规划制定的不当干预。参照南非的中期预算模式,我国中期财政规划的协调机制应该包含以下三个方面的内容:中央政府与地方政府之间的协调机制,协调各级政府之间的一般性转移支付数额;中央支出部门与地方级支出之间的协调机制,协调不同支出部门支出在中央、地方的分布构成;各个支出部门间的协调机制,协调本级财政支出在各个部门之间的划分。
(三)以编制中期财政规划为抓手,完善我国转移支付制度与预算管理制度
较之年度预算的编制,中期财政规划对政府财务报告制度、财政审计制度、财政预测能力、财政储备制度、支出评价机制和转移支付体系的完善性具有更高的要求。因此,应借助实施中期财政规划这一重要契机,以编制中期财政规划为抓手,调整、完善我国的转移支付制度与预算管理制度,将体制改革与技术性改革并重,同步推进中期财政规划改革与全口径预算、参与式预算、绩效预算、政府和社会资本合作(PPP)等改革,并完善政府财务报告制度、财政费用标准体系和财政审计制度,从而实现我国预算管理水平的全面提升。
责任编辑 刘永恒
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