时间:2020-02-11 作者:张绘 (作者单位:中国财政科学研究院)
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摘要:
我国普通高中教育伴随着高等教育大众化推进和义务教育加快普及,在国家宏观计划和相关政策的作用下获得快速发展。2015年底我国第十三个五年规划正式出台,其中一个重要的亮点在于将高中阶段教育从“基本普及”提升为“普及”,要逐步分类推进中等职业教育免学杂费,率先对建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费,开启了普通高中免除学杂费的渐进式改革进程。近年来,普通高中教育在校生和毛入学率大幅攀升,人财物资源投入和办学条件大幅增加和改善。但是,东中西部间、省际间在教育规模、办学条件和教育质量等方面依然面临诸多问题,这与高中阶段教育经费的投入状况不无关系。
近年来高中阶段教育经费投入取得积极成效
1.财政投入增长迅速
2011—2014年,累计安排改造计划专项补助资金89.7亿元,其中2014年安排39.7亿元,比2011年增加29.7亿元,增长3倍,带动地方各级财政投入15.28亿元,改造计划专项补助资金主要用于支持集中连片特殊困难地区普通高中校舍改扩建、图书和教学仪器设备配置以及体育运动场等附属设施建设。普通高中教育逐步建立了以财政投入为主、其他渠道筹措经费为辅的投入机制。2013年,普通高中总投入中,78%来自政府投...
我国普通高中教育伴随着高等教育大众化推进和义务教育加快普及,在国家宏观计划和相关政策的作用下获得快速发展。2015年底我国第十三个五年规划正式出台,其中一个重要的亮点在于将高中阶段教育从“基本普及”提升为“普及”,要逐步分类推进中等职业教育免学杂费,率先对建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费,开启了普通高中免除学杂费的渐进式改革进程。近年来,普通高中教育在校生和毛入学率大幅攀升,人财物资源投入和办学条件大幅增加和改善。但是,东中西部间、省际间在教育规模、办学条件和教育质量等方面依然面临诸多问题,这与高中阶段教育经费的投入状况不无关系。
近年来高中阶段教育经费投入取得积极成效
1.财政投入增长迅速
2011—2014年,累计安排改造计划专项补助资金89.7亿元,其中2014年安排39.7亿元,比2011年增加29.7亿元,增长3倍,带动地方各级财政投入15.28亿元,改造计划专项补助资金主要用于支持集中连片特殊困难地区普通高中校舍改扩建、图书和教学仪器设备配置以及体育运动场等附属设施建设。普通高中教育逐步建立了以财政投入为主、其他渠道筹措经费为辅的投入机制。2013年,普通高中总投入中,78%来自政府投入,比2009年增加了16个百分点;15%来自学杂费收入,比2009年减少了8个百分点。
2.启动了普通高中改造计划试点工作
从2012年起,将实施范围扩大到中西部21个省份所有集中连片特困地区,共涉及1281所学校、400万名普通高中学生,一定程度上改善了集中连片特困地区普通高中办学条件,提升了办学水平,取得了较好成效。支持这些地区普通高中校舍改扩建及附属设施建设;会同国家发改委印发《关于民族地区教育基础薄弱县普通高中建设规划的通知》,把14个省、区、市和新疆生产建设兵团的261个民族自治县列入2011—2015年建设规划,支持372所普通高中或完全中学校舍改扩建。
3.实行高中教育阶段国家助学金制度
对普通高中家庭经济困难学生,建立起以政府为主导、国家助学金为主体、学校减免学费等为补充、社会力量积极参与的资助政策体系。从2014年开始,不管是公办学校还是民办学校,财政补助时间由原来的两年半、两年均调整为三年。从2015年春季学期起,将普通高中国家助学金资助标准由年生均1500元提高到2000元。
普通高中经费投入存在的问题
1.师资、办学条件和经费投入等方面缺口巨大
首先,2010至2020年,普通高中的全国教师供需缺口范围为5.16至52.95万人,各省份之间有显著差异。其次,对于普通高中来说,占地面积、校舍面积供需缺口随时间不断变化,其中校舍面积缺口较大;固定资产值除北京、上海外都存在一定的缺口,且逐年扩大;除山东、河南等人口大省外,教学仪器设备、计算机会逐渐出现剩余。最后,普通高中经费投入相对滞后,教育经费投入不足。普通高中教育经费投入法律保障缺失,政府对普通高中投入总量不足,各地经费投入差异较大且没有形成长效机制,政府成本分担比例偏低。普通高中的教育事业费与公用经费随时间推移都会出现较大的缺口。
2.部分地区学费标准偏低,学校公用经费难以保证
高中阶段办学成本高于义务教育,但是学费和公用经费标准都偏低,高中学费标准已有多年未变,难以有效保障学校的正常运转。但是如果提高学费,一些贫困家庭难以承担高中学费,这就需要同步推进完善高中家庭经济困难学生资助制度,协调好学费标准和资助标准之间的关系。此外,一些省份普通高中教育的拨款主要是按学校教职工人数拨付,公用经费拨款则难以得到保证,导致公用经费的预算内经费比例过低。这样的拨款模式最多只能“保吃饭”,难以“保安全”和“保运转”,学校的发展得不到全面保障。
3.民间资本投资普通高中教育意愿不强,社会投入比例过小
普通高中教育投资具有周期长、平均收益率低等特点,民间资本缺乏投资普通高中教育的意愿。当前我国在民办学校发展过程中,一律采取“不得以营利为目的”的制度安排,一定程度上挫伤了民间资本投资教育的积极性,缓解普通高中教育投入不足的这一重要途径得不到疏通。
改善普通高中经费投入的政策建议
1.厘清事权和支出责任,投入的主体应是地方政府
对于普通高中阶段的教育成本分担,在中央与地方对普通高中事权和支出责任的划分上,应明确发展普通高中教育的投入和支出主体应当是地方政府。普通高中教育事权和支出责任划分的确定性比具体的划分更为重要,较多地依靠自身收入解决普通高中债务和运行经费会增强地方政府的责任感。从地方层面看,改革思路与措施是:加快省直管县的财政体制改革,把完善高中阶段教育的省以下转移支付制度作为启动改革的突破口。从完善县级财政对高中阶段教育的基本财力保障机制等现实问题着手,推动普通高中条件保障机制的建立。
2.加大中央和省级财政转移支付力度,缩小教育经费投入的地区差距
在我国目前财政体制下,中央政府转移支付是缩小地区差距的有效手段,尤其是在实现教育这种公共服务能力的均等化上,有着不可替代的作用。因此,中央政府要以地方政府之间财政能力差异为基础,以实现各地教育公共服务水平的均等化为主旨,加大对贫困地区的转移支付力度,设立用于发展普通高中教育的专项经费,同时,省级政府相应设立配套经费,弥补当前普通高中教育中公用经费的不足,对于出色完成普通高中教育投入任务的地方,国家可设立专项资金给予特别奖励。通过转移支付手段的运用,实现教育资源的配置向弱势地区、弱势学校倾斜,以缓解日益扩大的普通高中教育发展差距。
3.不宜过早取消“择校费”,建议维持现有的“三限制”政策
当前,仅仅依靠以治理教育乱收费为目的的取消高中阶段“择校费”政策无助于杜绝公立高中择校问题。短时间内不宜过早取消高中阶段“择校费”,建议继续维持现阶段公立高中“限钱数、限分数、限人数”的“三限政策”。短期内为缓解资金压力可保留高中择校费,在完善助学金制度的基础上,适当提高普通高中学费水平。长期来看,要解决公立高中择校问题,缩小学校办学差距,应随着学龄儿童的减少和中等职业教育的发展,逐步减少高中阶段薄弱学校数量,到一定阶段再逐步取消重点校和示范校,在同一行政区域内对公立普通高中实行均等化拨款,从而奠定取消高中择校的制度基础,将来条件允许可将普通高中纳入义务教育。
4.加大政府投入和探索普通高中教育资金来源多元化途径,减轻学校对学费、择校费的依赖
政府应加大对公立普通高中的财政投入,尤其是公用经费的投入,以提高高中经费来源中财政拨款所占比重,减轻学校对学费、择校费等自筹经费的依赖。中央政府应重点加大对中西部地区、农村地区、边远贫困地区、民族地区的转移支付力度。中央财政今后还应依据学龄人口的变化和完善的学籍管理系统,以学生就学所在地所在学校为拨款对象,进行更加科学合理的转移支付额度的测算和资金拨付。解决了高中经费充足性的问题,就取消了择校的财政基础。此外,应探索与其他教育机构、社区、企业以及金融机构合作,建立多元化资金来源渠道,保障资金供给充足性。一是政府要继续加大对社会资本投入的引导。加大对普通高中教育社会捐赠的体制机制建设,完善对捐赠资金使用的有效监督管理,加大民办教育投入和支持力度,鼓励民间资本和企业投入普通高中教育。进一步出台更多有利于社会资本投入教育领域的政策,进一步鼓励社会捐赠和促进民办教育发展。二是创新筹资方式。推进部分学校开展教育融资租赁、特许经营,引进PPP等新筹融资方式解决资金困难问题。同时制定新措施,鼓励普通高中学校或中学教育集团通过董事会等方式创新筹资方式,实现教育投入结构优化。
5.扶持高中阶段民办教育发展,实现“择校”找“民校”
要通过财政手段促进民办高中的发展,为居民通过民办学校解决择校问题提供可能。应加快建立对普通民办高中的财政分类补助机制,促进民办教育的发展,激励更多社会资本进入民办教育领域。对于高中阶段一些重点中学创办分校,缓解高中阶段优质教育资源不足的应该给予支持。
6.家庭困难学生可以免费,部分地区可适当提高学校学费和公用经费标准
一是应加大对普通高中教育的支持,率先对建卡立档的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费,对老少边穷等贫困地区加大转移支付,逐步实行高中阶段免学费。二是作为非义务教育,在学费几十年不变的情况下,有必要通过合理的经费测算,核算出普通高中的真实办学成本,以此作为提高学费标准的依据,但提高幅度不宜太大。
7.以科学制定省内普通高中生均教育经费标准和生均财政拨款标准为突破口,建立省级统筹的经费投入和管理体制
一是以县级政府为单位,科学测算县域内普通高中教育的经费需求和经费供给能力(包括财政供给能力和学杂费等非政府投入的供给能力),合理划分各级政府的投入责任和投入标准,优化财政资源在各级教育中的配置,保障普通高中办学与普通高中教育发展的教育经费需求。二是根据普通高中教育均衡发展的要求,省级政府应合理统筹安排中央转移支付和省本级教育经费,在考虑地区差距、城乡差距、校际差距的基础上建立有差异的生均经费与生均拨款标准。三是改革现有拨款模式,优先保证公用经费的财政供给。
责任编辑 李烝
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