时间:2020-02-11 作者:陈中楼 (作者单位:安徽省财政厅)
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摘要:
安徽省于2003年在全国率先实行“乡财县管”试点,2004年在全省铺开,此后在国家层面形成了“安徽经验”,成为全国“乡财县管”的一个基本样板。“乡财县管”从体制上解决了乡镇政府人员膨胀、债务恶化、“三乱”反弹问题,为农村上层建筑改革和调整提供了财力支持和制度保障。但是在取得明显成效的同时,安徽乡镇财政也面临着财力微弱、事权增多、能力欠缺等一系列问题。
安徽乡镇财政面临的问题
一是财权基本上收,财源建设积极性缺失。随着“乡财县管乡用”管理方式的普及,乡镇财政已经不是独立财政,从人、财、物等方面不同程度上成为县级财政的派出组织。全省除少数经济发达乡镇外,大多数乡镇已经基本收入责任,乡镇经济建设的好坏与其可支配财力、乡镇事务安排没有直接联系,而是取决于县级政府“切块”安排,乡镇财政自身严重缺乏发展乡镇经济、拓展税收财源的积极性和能动性。
二是财力主要依靠上级,事权任务渐进式叠增。由于乡镇没有了收入责任和义务,乡镇一级取消金库,税务部门征收直接上缴县级财政,同时能收费的工商、司法、公安等部门也上划县级主管部门管理,这样,乡镇财政组织收入能力丧失,基本没有可用财力,乡镇的人员工资、机...
安徽省于2003年在全国率先实行“乡财县管”试点,2004年在全省铺开,此后在国家层面形成了“安徽经验”,成为全国“乡财县管”的一个基本样板。“乡财县管”从体制上解决了乡镇政府人员膨胀、债务恶化、“三乱”反弹问题,为农村上层建筑改革和调整提供了财力支持和制度保障。但是在取得明显成效的同时,安徽乡镇财政也面临着财力微弱、事权增多、能力欠缺等一系列问题。
安徽乡镇财政面临的问题
一是财权基本上收,财源建设积极性缺失。随着“乡财县管乡用”管理方式的普及,乡镇财政已经不是独立财政,从人、财、物等方面不同程度上成为县级财政的派出组织。全省除少数经济发达乡镇外,大多数乡镇已经基本收入责任,乡镇经济建设的好坏与其可支配财力、乡镇事务安排没有直接联系,而是取决于县级政府“切块”安排,乡镇财政自身严重缺乏发展乡镇经济、拓展税收财源的积极性和能动性。
二是财力主要依靠上级,事权任务渐进式叠增。由于乡镇没有了收入责任和义务,乡镇一级取消金库,税务部门征收直接上缴县级财政,同时能收费的工商、司法、公安等部门也上划县级主管部门管理,这样,乡镇财政组织收入能力丧失,基本没有可用财力,乡镇的人员工资、机构运转、公共管理等支出所需财力主要靠上级转移支付。专项资金则完全由上级财政专项转移支付。同时,由于自上而下集权的行政管理体制和不规范的“授权”机制,上级部门将本级事务层层授权而且层层加码,有些还需要基层配套,有些甚至完全由地方承担,被形象地称为“上有千条线、下就一根针”,让本来就困难的乡镇财政“雪上加霜”。
三是管理体制多元,理财能力难以适应形势。自2003年以来,围绕建立统一规范的“乡财县管乡用”管理方式,省委、省政府及省财政厅多次下发文件,要求对乡镇实行县级垂直管理体制,但从调查的情况看,各地情况不一、南北差距较大,在设置上分化为派出机构模式、双重管理模式、乡镇机构模式等三类,在建制上分化为行政机构、参公单位、事业单位等三类,在级别上分化为副科级、股级或一定职称等三类。乡镇财政管理的多元化在一定程度上影响了财政政策的执行和基层财政干部的稳定。同时,受到编制、财力、待遇等方面因素影响,乡镇财政人员结构呈现出队伍老化、干部断层、文化偏低、缺乏信息化技术手段等问题,严重制约了乡镇财政职能发挥,也影响到乡镇财政干部队伍的长期建设。
四是服务广度有余,深度仍有待加强。在乡镇财政职能逐步转变理顺的过程中,同样存在“越位”、“缺位”、“错位”等问题。从广度上看,由于事权不断增加,作为乡镇党委和政府的参谋助手,乡镇财政不仅要履行财政职能,替政府当家理财,还要处理其他职能机构的事务,如包村包户、计划生育、信访维稳、招商引资、重点工程等,同时,当前存在的乡镇财政自身建设不够、政策执行不到位问题、涉农资金整合问题、财政资金跟踪问效问题、财政监管方式创新问题等分内工作尚有待研究解决。
乡镇财政改革的路径选择和制度设计
乡镇财政在我国经济建设和财政改革发展中起着不可替代的基础性作用,未来乡镇财政建设只能强化,乡镇财政改革发展只能深化。
1.乡镇财政近期改革途径选择
从短期看,当前应围绕完善“乡财县管乡用”这一基本路径,稳妥有序地推进乡镇财政改革。
一是科学建制,理顺行政体制。鉴于目前乡镇财政机构建制和级别多元差异影响到乡镇财政职能发挥和乡镇干部队伍稳定等问题,当务之急,需要从省级层面明确乡镇财政的行政管理体制。从机构角度,应结合乡镇机构改革和事业单位分类改革,按照乡镇财政职能定位,将乡镇财政机构纳入行政机构(如暂行条件不具备可先纳入参公管理,以后逐步过渡);从级别角度,应本着发挥作用、更好地服务工作需要,按照与公安、司法、工商等机构相衔接的原则,将乡镇财政机构明确为副科级建制,增强乡镇财政的话语权;从隶属关系角度,应按照“乡财县管乡用”的要求,将乡镇财政统一为县级财政部门的派出机构,将人、财、物上划至县级,县级财政对乡镇实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”财政管理方式,最大限度地减轻乡镇财政负担。
二是规范关系,理顺财政体制。一方面改革税收分成和包干机制,积极培育地方财源和税源,可按照省级政府以流转税和所得税为主体,市县乡政府以财产税为主体,以行为税、目的税为辅助逐步建立收入稳定、结构合理、征管高效的地方税收体系,增强地方财力调控能力和运行保障能力。另一方面,完善县乡基本财力保障机制,在派出机构管理模式下,严格保持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变,并通过压缩专项转移支付、扩大并科学合理分配均衡性转移支付,弥补乡镇财政提供农村基本公共服务缺口,保障基层政权高效运转。
三是培植财源,振兴乡镇经济。乡镇财政关键靠乡镇经济发展。工业化是城镇化的核心推动力,必须加快乡镇工业化进程,才能为小城镇建设提供根本支撑。要按照“一镇一园”、“一园一品”的思路,结合皖江、皖北、皖西等地区特色,通过有效的招商引资,发展乡镇经济,使乡镇企业逐步导向规范的工业园镇,走上产业集群化道路。
四是有效定位,厘清基本职能。界定乡镇财政基本职能必须立足于乡镇政府的职能,合理划分乡镇事权。对县乡共同事权,县域内司法行政、民政、计生、农业基础设施、农技推广、文化、卫生以及城乡建设应主要由县级政府承担;对公检法、科技、环境治理、国土资源保护、重大基础设施建设等乡镇无力承担的职能,应明确由县级承担;对乡镇无力承担但需要乡镇组织的公共事务,如义务教育、社保、优抚救助、乡村道路、小城镇建设等,乡镇政府承担组织与落实的责任,县级及以上承担财力保障责任。基于上述原则,乡镇财政的职能可归纳六项:预算编制管理职能、公共财政服务职能、管理监督资金职能、单位财务管理职能、国有资产管理职能、农村综合改革职能。从长期角度,还应该增加组织协调收入职能,协调组织乡镇财政预算收入等,建立独立完整的乡镇一级财政。
五是强化支撑,提升理财队伍。一要加快完善乡镇财政人员结构,根据乡镇规模等因素合理配置人员编制,通过竞争上岗、异地调配、上挂下派、交叉任职、公开招考等多种方式,充实乡镇财政队伍,完善年龄结构、知识结构;要结合机构改革,按照“老人老办法、新人新办法、中人过渡法”分类处理现行不同身份的人员,形成“能进能出、能上能下”的灵活用人机制。二要加强乡镇财政人员专业培训,通过学历教育、业务培训等多种方式,加强乡镇财政及基层单位财务人员培养培训,更新知识结构。三要加强乡镇财政信息化建设,通过“金财工程”,整合“一卡通”及相关业务信息平台,加强乡镇信息一体化建设,完善国库集中支付和公务卡制度,加强电子账务处理、电脑账务核算、会计电算化建设,提升乡镇理财效率和公共服务能力。
2.乡镇财政远期发展制度设计
从长远发展角度,应围绕行政管理体制改革、提高行政效率的目标,改革乡镇财政发展制度框架,科学设计乡镇财政组织机构形式。
由于长期的城乡二元经济结构,乡镇政府逐步异化为经济人和公共权力的交织体,将有利于自身经济人的属性异化为国家机构的公共政策,从而导致国家的公共政策意图在基层执行的过程中变异甚至被扭曲,这也使得乡镇政府面临合法性和合理性的治理危机。随着经济社会发展和法律法治健全,乡村自治组织和自治能力将进一步发展和提升。因此,从长远看,在未来的农村综合改革中,必须在乡村社会进行“釜底抽薪”式的治道变革,实行乡镇有限自治,从根本上实现乡镇政府的治理模式转换。这种有限的乡镇自治,主要是通过制度法律约束控制乡镇政府行为,在此基础上实现乡村社会的自我管理,而不是“一刀切”完全取消乡镇政府设置。
乡镇有限自治模式下乡镇财政机构设置可分为三种参考方案:对于经济发达乡镇,赋予完全的经济和社会事务管理权限,在财政“省直管县”和“乡财县管乡用”的基础上实行“省直管镇”,相应建立独立的乡镇财政组织,赋予完整的预算管理等权力和对应的责任义务。经济中等乡镇,赋予部分经济和社会事务管理权力,着力深化和健全“乡财县管乡用”,将乡镇财政机构作为县级财政部门派出机构,明确县乡的权力和义务。对经济欠发达、人口较少、规模较小的乡镇,或进行乡镇政府合并并相应整合乡镇财政组织设置;或将乡镇政府作为县级政府的派出机构,并结合行政区域调整建立区域性乡镇派出机构,因地制宜,分类设置乡镇财政机构。
责任编辑 刘慧娴
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