时间:2020-02-11 作者:本刊记者|★李艳芝★
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摘要:
2015年以来,山东省各级财政部门积极探索、主动作为,完善工作推进机制,加大推进力度,PPP工作驶入快车道,取得了重要的阶段性成果。截至2015年12月底,全省纳入财政部PPP项目综合信息平台的项目达743个,概算总投资额7200亿元;通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目204个;已签约项目133个,其中92个已开工建设,各项指标均走在了全国前列。日前,就搭建政府与社会资本合作平台工作,山东省财政厅巡视员文新三接受了记者采访。
问:您认为,大力推广PPP模式,对推动山东经济社会转型发展、政府职能转变以及财税改革能起到哪些作用?
答:推广运用PPP,是贯彻落实党的十八届三中全会《决定》关于“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的重大创新,是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要举措,是推进供给侧结构性改革的重要内容,对于打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务的“双引擎”,培育新常态下经济增长新动力,为人民群众提供更多更优质的公共服务,不仅是一次微观层面的“融资方式升级”,更是一次宏观层面的“体制机制变革”,具有重大的现实意义和长远...
2015年以来,山东省各级财政部门积极探索、主动作为,完善工作推进机制,加大推进力度,PPP工作驶入快车道,取得了重要的阶段性成果。截至2015年12月底,全省纳入财政部PPP项目综合信息平台的项目达743个,概算总投资额7200亿元;通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目204个;已签约项目133个,其中92个已开工建设,各项指标均走在了全国前列。日前,就搭建政府与社会资本合作平台工作,山东省财政厅巡视员文新三接受了记者采访。
问:您认为,大力推广PPP模式,对推动山东经济社会转型发展、政府职能转变以及财税改革能起到哪些作用?
答:推广运用PPP,是贯彻落实党的十八届三中全会《决定》关于“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的重大创新,是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要举措,是推进供给侧结构性改革的重要内容,对于打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务的“双引擎”,培育新常态下经济增长新动力,为人民群众提供更多更优质的公共服务,不仅是一次微观层面的“融资方式升级”,更是一次宏观层面的“体制机制变革”,具有重大的现实意义和长远的历史意义。
从山东来看,推广运用PPP将在五个方面发挥积极作用。一是推进公共资源配置市场化。推广PPP,可以有效破除各种行政垄断,打破“玻璃门、弹簧门、旋转门”,拓展社会资本的发展空间,激发市场主体活力和发展潜力,打造新的经济增长点。二是提高公共产品供给效率。推广PPP,有利于将政府发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新能力有机结合起来,充分发挥政府和社会资本的比较优势,提高公共服务供给效率。三是加快政府职能转变。推广PPP,有利于实现公共服务由“政府供给”向政府和社会资本“合作供给”、政府由“管理者”向“监督者、合作者”的转变,降低行政管理成本。四是拓宽投融资渠道。推广PPP,有利于解决以往基础设施融资模式单一、主要依靠政府融资平台融资的问题,有效弥补当期财政投入不足,减轻当期财政支出压力,防范和化解政府债务风险,实现政府、社会资本、公众“1+1+1>3”的多赢效果。五是推动财税改革进程。PPP项目运作周期长,对编制年度预算和中长期财政规划提出了新要求,有利于推动从以往的“单一年度”预算收支管理,逐步转向跨年度、中长期预算平衡管理,切实将运营补贴等财政支出责任,纳入财政中期规划和政府财务报告中,在当代人和后代人之间公平分担财政投入,平滑年度间财政支出,实现代际公平。
问:2015年以来,山东PPP工作进展迅速,取得了重要成果,很多方面在全国都名列前茅。在推进PPP工作中,财政厅主要做了哪些工作?
答:山东省委、省政府对推广PPP工作高度重视,2014年省委、省政府出台的《关于深化财税体制改革的意见》(鲁发〔2014〕18号),明确指出要积极推广PPP模式,吸引和鼓励社会资本参与城市基础设施建设和公共事业投资运营。在2015年7月份召开的省委十届十二次全体会议上,姜异康书记、郭树清省长强调要加快推进PPP项目运作,真正让民间资本“唱主角、挑大梁”。按照中央和省委、省政府决策部署,山东省各级财政部门积极创新,探索形成了“五四三二一”的工作法。
在项目管理上,坚持把握“五个原则”。一是适用领域把握一个“准”字。项目领域界定上,坚持适用范围必须符合中央和省政府文件规定的能源、交通运输、市政工程、水利、环境保护等10多个公共服务领域。二是合作期限把握一个“长”字。坚持项目必须涵盖识别、准备、采购、执行、移交等5个阶段19个步骤,规定合作期限在10年以上,一般在20—30年左右。三是实施主体把握一个“明”字。严格按财政部要求,确保所选项目的组织实施机构是政府或政府授权的行政事业单位,并明确本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不作为实施主体。四是评价论证把握一个“实”字。综合运用定性定量相结合的方法,充分证明项目采用PPP模式的可行性和必要性,合理识别评定政府支出责任,确保每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出,占一般公共预算支出比例不超过10%。五是合同管理把握一个“细”字。认真遵循“依法治理、平等合作、维护公益、诚实守信、公平效率、兼顾灵活”六大原则,不断规范完善合同条款,特别是对权利义务、利益共享、风险分担、价格调整、违约、提前终止等关键内容和核心条款作出明确规定,形成了一批科学合理、全面规范、切实可行的合同文本,为双方“按合同办事”奠定了坚实基础。
在助推项目落地上,注重强化“四个保障”。一是强化组织保障。各级党委政府高度重视,都把PPP作为稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要抓手,切实加强组织领导,健全工作机制。姜异康书记、郭树清省长、孙伟常务副省长等省领导多次听取专题汇报,亲自指导工作开展。2014年初,省财政厅就成立了由厅长任组长、11个处室参与的领导小组,并制定工作规则,明确职责分工;与省发展改革委、人民银行济南分行等部门建立了联动配合机制,共同协调解决推进中的难题。各地积极行动,普遍建立起党委政府统一领导,财政部门积极协调,多个部门共同推进的组织领导机制。二是强化人才保障。各级积极抽调精干力量,安排专人负责,省级和不少市县还成立了专门办事机构。有重点、分层次地举办多期PPP培训班,累计培训5000多人次,提高了各方面人员的理论与实务操作能力。同时,省级和市县还采取政府采购、购买服务等方式,建立专业咨询服务机构库。通过专家帮带、中介指导、边干边学,全省初步建立起一支适应能力强、综合素质高的人才队伍。三是强化政策保障。2015年省级安排PPP项目奖补资金1亿元,对基础工作扎实、项目质量较好的市县进行一次性奖补,统筹用于补助项目前期费用,充分调动了地方政府和社会资本的积极性,引导市县财政设立奖补资金5000万元,并较好发挥了财政资金杠杆放大效应。认真落实国家有关税收优惠政策,支持公共服务PPP项目按规定享受相关税收优惠政策。四是强化制度保障。以省政府办公厅名义印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(鲁办发〔2015〕35号),省财政厅研究出台了《PPP项目财政承受能力论证指引》《PPP模式操作指南》《PPP项目操作流程手册》,各级及时制定本地区的制度规章,逐步建立起以《指导意见》为核心,以配套办法为依托的“1+X”全生命周期管理制度体系,为推广PPP提供了重要遵循。
在主动服务上,重点打造“三个平台”。一是以信息互通为前提,着力打造信息平台。坚持信息统计与工作督导结合,网上发布与线下推介并举,建立起以PPP项目统计月报为基础,以财政部PPP综合信息平台为依托,以现场推介活动为重点,以新闻媒介广泛宣传为抓手,多管齐下、动态跟踪的“月报统计+网络发布+现场推介+媒体宣传”四位一体的信息管理平台,累计发布各类项目信息1000多条,吸引了众多社会资本方洽谈合作、择优投资。二是以资源共享为核心,着力打造合作平台。2015年以来,省财政厅陆续推介了3批258个项目,总投资额超过4700亿元,现场签约项目42个,总投资额近600亿元;联合济宁市政府集中推介项目42个,总投资额约520亿元,现场签约项目4个,总投资额约190亿元。在省里带动下,枣庄、菏泽等市积极组织推介会,在当地引起了较好反响。通过现场推介“一篮子”打包推出项目,既给社会资本方提供了更大更好的投资机遇,也为项目地政府寻找更多更强的投资方,还吸引了众多金融机构、中介机构、专家学者、新闻媒体、社会公众等广泛关注,逐步搭建起覆盖全面、多方参与的合作平台,实现了优势互补、共享共赢。三是以渠道相融为保障,着力打造资金平台。省政府设立总规模1200亿元的PPP发展基金,采取股权、债权或股权债权组合等多种灵活有效的方式,为PPP项目打造“量身定做”的资金平台。目前,已参股发起设立12只子基金,首期已募集到位400亿元。积极推动银行、保险、担保等金融机构创新贷款模式,简化审批流程,加强金融综合服务,拓宽PPP项目再融资渠道。
在工作步骤上,加快推广“两个典型”。工作推进中,通过“解剖麻雀”,既注重宏观引领、示范先行,指导推动基础好、进度快的地区,自下而上探索形成典型经验,又注重典型带动、统筹兼顾,以上率下全面推广先进做法,促进各地项目“遍地开花、整体提升”,形成了上下通联、双向驱动的内生动力,实现“抓典型、带全面”。一是加快推广典型做法。先后总结推广了多方合力、小县城做大PPP的“宁阳模式”;敞开大门、广纳社会资本的“嘉祥样板”;化解民生难题、用PPP模式推进城乡教育综合发展的“禹城经验”等一大批先进典型,在全省营造起“比、学、赶、超”的浓厚氛围,有力促进了PPP工作深入开展。二是加快推广典型项目。在典型做法带动下,各地谋划形成了一批有代表性、规范性、创新性的点上项目,并向社会发布首批省级34个示范项目,部分项目入选第二批国家示范项目范围,全省建立了以谋划项目为前提、储备项目为基础、示范项目为重点的项目库制度,PPP工作全面推开,实现良好开局。
在工作机制上,各方凝聚“一股合力”。坚持政府主导、激活市场、放管结合,充分调动有关方面积极性,有效整合各方专业优势,全省形成了上下联动、左右配合、内外协作、多方动员、统筹规划、全面推进的良好局面,凝聚起“政府+中介+金融+企业+媒体”等社会各界的强大合力,共同助推PPP成为各方广泛共识和积极行动,山东PPP工作驶入了全速前进的快车道。
问:山东省政府办公厅转发了省财政厅、省发展改革委、人民银行济南分行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,成为全省开展PPP工作的纲领性文件。请问,《指导意见》重点关注了哪些方面的内容?
答:2015年5月,国务院办公厅转发了财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,为各级开展PPP工作提供了重要指引。山东省积极跟进,8月省财政厅会同省发展改革委、人民银行济南分行研究起草并以省政府办公厅名义出台了《指导意见》,从宏观指导层面明确了PPP管理的指导思想、基本原则,适用范围、管理流程、支持措施,从5个阶段19个步骤对PPP模式全过程管理提出了具体要求,为全省开展PPP工作提供了基本遵循。《指导意见》特别注意把握以下几个方面:
在基本原则方面,明确了“依法治理、重诺履约;利益共享、风险分担;积极稳妥、规范管理;强化监督,注重绩效”四大原则,强调政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等,牢固树立契约精神。重点划定了政府和市场的责任边界,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本方承担,法律、政策和最低需求风险由政府承担。政府不对市场风险兜底,严控项目风险转化为财政风险,为做好项目风险防控打下扎实基础。
在适用范围和操作模式方面,明确了适用的能源、交通运输、市政工程、水利、环境保护等10多个公共服务领域;确定了“建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)”等方式。
在保障措施方面,通过以奖代补、PPP发展基金、税收优惠等措施,支持PPP工作开展,探索建立动态补贴机制,将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,加大财税扶持力度。同时,从建设用地、价格调整、简化审批、金融服务、债务管理等方面做好相关保障。
在全过程管理方面,明确了项目识别、准备、采购、执行和移交5个阶段19个步骤各环节流程的具体要求。特别是财政部门要做好物有所值评价和财政承受能力论证,识别测算项目的财政支出责任,并根据具体收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架等因素,灵活选择合作伙伴。要妥善建立项目移交机制,稳步开展绩效评价,突出政府和社会资本的长期合作关系,确保项目实施程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。
问:PPP项目筛选过程中需要注意把握哪些方面,才能确保项目规模大、领域广、进度快、效益好?
答:项目筛选是一项比较复杂的工作。项目筛选中特别注意把握三个方面:一是注重投资规模大、整体进度快的特点。重点选择投资额5亿元以上的项目,且项目前期准备要充分,项目整体进度较快,有些项目已通过物有所值评价和财政承受能力论证,有些存量项目已开工建设,具备转化为PPP项目的良好条件。二是注重分布领域全、支持重点准的特点。省厅认真按照《指导意见》规定的领域,层层筛选把关,最终确定项目数量。涉及市政工程、交通、水务、农业、环保、医疗、卫生、养老、教育、科技、文化、保障性住房等众多领域,基本涵盖了经济社会发展的关键领域和薄弱环节。三是注重项目质量高、预期效益好的特点。选定项目很多是全省重点引进、全力打造的重大项目,预期经济效益、社会效益和生态效益都十分可观,各级党委政府倾注了很多心血,相关部门投入了很大精力,社会各界也广泛关注。项目前期都经过了充分的可研论证和反复的科学测算,发展空间广阔,市场前景很好,建成后既能给社会资本方带来合理利润空间,也能改善项目所在地经济社会发展环境,还能让人民群众得到更多实惠。
问:“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,中央和山东“十三五”规划都对推广PPP作了重要部署,下一步大力推广PPP面临哪些机遇?在快速推进PPP过程中,财政厅将采取哪些措施,吸引更多更好的社会资本方前来投资合作?
答:“十三五”时期是全面建成小康社会、实现由大到强战略性转变的关键时期。山东省将纵深推进“两区一圈一带”建设,规划实施一大批环保、水利、能源、农业、科技等龙头骨干项目,实现东部提升、中部崛起、西部跨越;将协同推进新型城镇化,规划实施一大批地下综合管廊、市政公用设施、教育、卫生、养老等城乡基础设施和公共服务项目,实现城乡一体化发展;将加快构建现代综合交通体系,规划实施一大批交通基础设施,实现市市通快铁、县县通高速。推进实施这些重大发展战略,需要大量资金作支撑,也给社会资本提供了巨大的发展机会。
党的十八届五中全会明确提出,要创新公共基础设施投融资体制,推广政府和社会资本合作模式;能由政府和社会资本合作提供的要广泛吸引社会资本参与,这对推广PPP提出了更高要求,也带来了更大机遇。山东推广PPP必将大有可为,也必将大有作为。山东财政将积极主动服务,强化政策措施,加大支持力度,为PPP项目尽快落地生根、开花结果创造条件。
在制度建设方面,进一步研究制定评价论证、购买服务、绩效管理、风险管控、监督检查等具体制度办法,探索形成简便易操作的实施细则,构建起更加完整清晰的制度架构,做到事事有章可循、处处有规可依。
在统筹规划方面,在地域布局上,重点规划实施一批具有全省性的铁路、高速公路、城际快铁、机场等重大基础设施项目,重点规划实施一批环保、水利、能源、农业、科技等龙头骨干项目。在领域布局上,重点规划实施一批地下综合管廊、智慧城市、市政公用设施、教育、卫生、养老等城乡基础设施和公共服务项目。在回报机制上,重点探索规划一批运作比较成熟、具有推广意义的“使用者付费”项目。
在完善政策方面,大力统筹各类财政专项资金,优先支持PPP项目建设。认真落实国家支持公共服务事业的税收优惠政策。积极对接银行、保险、担保、信托等金融机构,运用好PPP发展基金,主动为PPP项目牵线搭台、提供后续融资支持。充分发挥财经对外交流平台作用,在利用国际金融组织和外国政府贷款时,优先推荐PPP项目。
在项目管理方面,实行项目分类管理,动态掌握进展情况,建立健全覆盖全面、上下贯通、信息共享、评督结合的项目管理制度,及时通报项目进度、存在的问题、整改措施等情况,助推项目落地、顺利实施。继续细化项目管理流程,重点研究制定有效的物有所值评价标准,形成更加科学的定性和定量评价方法,探索建立全省统一的财政承受能力指标监测体系,实行省级批报备案和分级风险预警制度。探索制定项目绩效评价管理办法,并将绩效评价结果作为安排奖补资金、支付运营补贴等重要依据。在此基础上,逐步建立起一套权责清晰、标准明确、流程完整、制度全面的项目管理体系,规范引导PPP项目健康发展,力争推出一批在全国全省有代表性的精品项目。
在人才建设方面,加快充实PPP工作机构力量,挑选责任心强、业务素质高的同志,参与到PPP事业发展中来。坚持业务培训与项目实践相结合,综合运用多种形式,送上更多丰富的“专业大餐”,增强一线管理人员的工作能力和专业素质。
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