时间:2020-02-11 作者:闫林 (作者单位:中国财政科学研究院)
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摘要:
推进农村生活污水和生活垃圾治理,是改善农村人居环境的重中之重,是建设美丽乡村的关键举措。近期国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》再次提出“开展农村人居环境整治行动,加强农村垃圾和污水收集处理设施以及防洪排涝设施建设”。当前,我国农村人居环境脏乱差的现象没有得到根本性改变,随着传统农业生产方式的改变以及农民生活方式趋向现代化,农村生活污水和生活垃圾排放量不断增加,既威胁了农村生态环境,影响了农产品安全,又对农民群众身心健康造成了损害。加快实施农村生活污水垃圾专项治理,对补齐公共产品短板、扩大社会投资需求具有重要意义,也关系到国家生态文明建设进程。
农村生活污染现状
我国农村地区人口多,常住人口接近6.5亿人,约占全国总人口的1/2。农村生活污染排放量大,据估计,2014年农村产生的生活污水约150亿立方米,约是当年县城生活污水排放量的1.7倍,约占城市生活污水排放量的1/3;农村产生的生活垃圾约1.2亿吨,约是当年县城生活垃圾清运量的1.8倍,约占城市生活清运量的67%。
2005年10月,党的十六届五中全会提出扎实推进社会主义新农村建设,农村生活垃圾、生活污水治理工作开始起步。2008年...
推进农村生活污水和生活垃圾治理,是改善农村人居环境的重中之重,是建设美丽乡村的关键举措。近期国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》再次提出“开展农村人居环境整治行动,加强农村垃圾和污水收集处理设施以及防洪排涝设施建设”。当前,我国农村人居环境脏乱差的现象没有得到根本性改变,随着传统农业生产方式的改变以及农民生活方式趋向现代化,农村生活污水和生活垃圾排放量不断增加,既威胁了农村生态环境,影响了农产品安全,又对农民群众身心健康造成了损害。加快实施农村生活污水垃圾专项治理,对补齐公共产品短板、扩大社会投资需求具有重要意义,也关系到国家生态文明建设进程。
农村生活污染现状
我国农村地区人口多,常住人口接近6.5亿人,约占全国总人口的1/2。农村生活污染排放量大,据估计,2014年农村产生的生活污水约150亿立方米,约是当年县城生活污水排放量的1.7倍,约占城市生活污水排放量的1/3;农村产生的生活垃圾约1.2亿吨,约是当年县城生活垃圾清运量的1.8倍,约占城市生活清运量的67%。
2005年10月,党的十六届五中全会提出扎实推进社会主义新农村建设,农村生活垃圾、生活污水治理工作开始起步。2008年国务院召开全国农村环境保护工作电视电话会议后,治理工作步伐加快。据《城乡建设统计年鉴》数据显示,2009—2014年,我国对生活污水进行处理的行政村比例从4.9%提高到10%,平均每年增加约1个百分点;对生活垃圾进行无害化处理的行政村比例从3.5%提高到18.2%。
但总体看,我国农村生活污染治理工作仍然十分薄弱。到2014年底,城市生活污水处理率达90.2%,超过农村近80个百分点,县城的生活污水处理率也达到82.1%。农村每年有近1亿吨生活垃圾未得到无害化处理。大量未经处理的农村生活污水和生活垃圾直接排放,造成污水横流、垃圾遍地,农村环境脏乱差现象进一步加剧。可以说,当前我国城乡发展不平衡最突出、最直接的表现就是城乡环境的巨大差距。
农村生活污染治理存在的问题
(一)法律法规不健全。近年来中央有关文件对农村生活污水和垃圾治理有明确要求,如2014年中央一号文件指出“以治理垃圾、污水为重点,改善村庄人居环境”。但目前尚无关于农村生活污水和垃圾治理的强制性法律法规规定。国外发达国家普遍制定了农村(或城乡)生活污水治理的强制性法规。1973年美国颁布的《清洁水法》规定禁止向可通航的水体排放任何污染物,所有污染物必须经过处理后方可排放,污染物包括城市和农村的生活污水,当时美国的人均GDP为1.3万美元。日本1983年制定的《净化槽法》是一部专门适用农村污水治理的法律,明确规定任何农村地区不得随意排放生活污水,必须经过处理,当时日本的人均GDP为1万美元。2015年底,我国人均GDP已达8000美元,基本具备治理农村生活污水的经济条件,加之环境敏感地区生活污水排放造成的污染已经非常严重,有必要对农村生活污水排放提出严格的要求。《固体废物污染环境防治法》对城市生活垃圾的清扫、收集、运输、处置以及不得随意倾倒、抛撒或堆放等有强制性规定,但没有对农村生活垃圾堆放、收运和处理作出强制性规定。只是明确“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定”,但目前还没有专门针对农村生活垃圾治理的地方性法规出台。近年来中央有关文件对农村生活垃圾治理提出了要求,如2015年中央一号文件指出“开展农村垃圾专项整治”,但和农村生活污水治理类似,缺乏强制性规定。
(二)责任主体不清晰。关于农村生活污水治理的责任主体,国务院“三定”方案没有指定牵头责任部门。目前,住房城乡建设部的村庄整治、环境保护部的农村环境综合整治、农业部的农村清洁工程、全国爱卫办的农村改水改厕均涉及了农村生活污水治理。省级层面基本由住建、环保部门牵头,少部分省市由农委、财政部门牵头,一些没有全面启动农村生活污水治理的省市至今未明确牵头部门。市、县层面以住建、环保部门牵头为主,其中住建部门牵头的比例较高。关于农村生活垃圾治理的责任主体,2015年,住房城乡建设部、中央文明办、中央农办、发展改革委、财政部、环境保护部、农业部、商务部、全国爱卫办、全国妇联印发了《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》,明确了农村生活垃圾治理的牵头责任部门是住房城乡建设部。各地也基本理顺了管理体制,除浙江等少数省外,绝大部分省份由住建部门牵头,市、县层面也是如此。由此可见,农村生活垃圾治理在中央和地方责任主体已经基本明确,但没有法律地位。农村生活污水治理无论是中央还是地方层面,责任主体还不清晰,也无专门的法律法规界定。
(三)资金投入不足。从江苏、浙江等地农村生活污水治理实践看,无论是纳管处理、以村庄为单位处理还是以户为单位处理,平均建设成本均为每户1万元。全国农村约1.9亿农户,减去已实施处理的13%,余下1.66亿户,总建设费用需1.66万亿元。而2014年全年农村生活污水治理的投入仅为63.7亿元,缺口十分巨大。农村生活垃圾治理方面也有500多亿元的建设费用缺口。与城市和县城相比,农村生活污水和生活垃圾治理的人均投入也非常低。以2014年为例,城市生活污水和生活垃圾治理的人均投入分别为104.7元、33.8元,同期县城生活污水和生活垃圾治理的人均投入分别为99.4元、25.7元,而农村生活污水和生活垃圾治理的人均投入仅为8.34元、8.28元,仅分别为城市人均水平的7.9%、25%,县城水平的8.4%、32%。
财政支持政策建议
(一)理清中央和地方事权与支出责任。目前,关于农村生活污水和垃圾治理的事权和支出责任尚不明确。从有关部门发布的文件看,农村生活污水和垃圾治理多由地方政府负责,一般要求县级人民政府作为责任主体,省级人民政府负总责。从这个意义上看,农村生活污水和生活垃圾治理属于地方性事务。但农村生活污水和生活垃圾治理具有较强的外部效应,也是广大农民群众应该享受的基本公共服务,中央可以适当支持和引导。从现有城镇污水和垃圾治理的事权和支出责任来看,治理的主体责任主要由县级政府承担,省级政府负总责,中央部门主要做好指导和监督,支出责任由中央、地方政府分担,其中对于中西部地区尤其是贫困地区,中央支出比例更高些。建议农村生活污水和生活垃圾治理的事权和支出责任划分参考上述做法,建立中央指导、省级负总责、县级抓落实的责任机制以及中央、地方政府分担的投入机制。
(二)整合现有专项资金支持农村生活污水治理。从日本等发达国家的实践看,农村生活污水治理工作从启动到基本全面普及,约经过30年的时间。考虑到我国农村生活污水治理工作刚刚起步,短期内实现全面治理的目标不现实,必须坚持有重点地分类推进。目前当务之急是重点流域周边村庄,据2014年统计数据,这类行政村约40万个,占全国所有行政村的70%。这些村庄常住人口约4亿,农户数约1.2亿。由于地处环境敏感地区,应该优先治理,预计需要10年左右的时间。其中约10%已经有污水处理设施,预计还需要投入1.1万亿元,平均每年1100亿元。对于其余非重点流域周边的行政村先做好无害化卫生厕所改造,有效管控污水的直接排放。自2008年起,中央财政设立了农村环境综合整治专项,支持包括农村生活污水和垃圾治理等数项内容在内的农村环境整治,并不专门针对农村生活污水和垃圾治理。截至2014年底,共下达中央资金255亿元,支持约5.9万个村庄,重点开展农村饮用水水源地保护和农村生活污水、垃圾治理。已经开展治理的地方普遍提供了财政支持,但设立专项资金的还较少。建议参考“十二五”期间中央城镇污水管网专项资金支持城镇污水处理厂配套管网建设的做法,分东、中、西部,对农村生活污水处理设施建设费用给予20%、40%、60%的补助,补助方式可以是以奖代补,资金切块到省,具体项目由省级财政和相关部门确定,总补助额度在400亿元左右。其余资金由地方筹集,其中省市适当补贴,县级负责兜底。地方负担的费用可通过政府购买服务的方式,分20—25年逐步支付,每年地方财政负担可承受。
(三)支持农村生活垃圾治理设施建设。《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》明确提出到2020年底全国90%的村庄生活垃圾得到治理的目标。农村生活垃圾治理涉及收集、转运和处理环节,收集环节主要是村集体解决,转运和处理环节优先利用城镇现有设施延伸,不足部分需新建或扩建。东部地区设施建设问题基本解决,上海、江苏、浙江、山东等省份的农村生活垃圾处理率已经达90%。主要是中西部地区设施建设需要补助,预计需总投入750亿元,分5年实施。建议中央补助中西部地区设施建设费用的一半,对于国家级扶贫开发重点县和集中连片特困地区县补助比例可适度提高,预计总补助额度为400亿元,其余费用由省市县三级财政负担。
(四)建立农村生活污水和生活垃圾的运行费用由地方政府、村集体和村民共同负担机制。地方政府是农村生活垃圾和生活污水治理的责任主体,应按照有关法律规定将运行费用纳入财政预算。农村生活污水和生活垃圾治理属于村级公益性事业,有条件的村集体应承担属于村庄内部事务部分的费用,如村庄内部的日常保洁。让农民适度缴纳污水和垃圾处理费用,也体现了污染者付费的基本原则,目前四川、广西等西部地区已经探索让农民每人每月缴纳1元钱的保洁费,农民群众也比较支持。此外,中央财政正在探索支持村级公益事业运行维护费用,包括垃圾和污水治理,已在部分省份进行试点,今后拟在总结试点经验基础上,进一步扩大支持范围。
责任编辑 韩璐
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