时间:2020-02-11 作者:陈伟明|陈雯靓 (作者单位:福建省财政厅)
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摘要:
近年来,随着财政教育支出与GDP、财政收支挂钩政策的实施,我国财政教育支出快速增长。2013年,全国教育支出达21877亿元,位居各项民生财政支出首位;2014年,全国教育支出进一步增长,达22906亿元,增长4.1%。然而,财政教育投入的不断加大并没有使诸多教育问题得到有效解决,教育不公平、教育资金浪费等问题日益突出,财政资金使用效益低下。因此,从结果和效益导向出发,将财政教育支出与GDP、财政收支脱钩,探索建立一套科学的财政教育支出绩效评价体系显得尤为重要。
财政教育支出挂钩政策的弊端
财政教育支出与GDP、财政收支挂钩政策是在我国各地教育投入普遍不足的大背景下制定的。在教育经费普遍短缺时期,该政策从约束性的角度极大促进了各地财政教育投入增加,有效缓解了因投入不足造成的教育事业发展落后局面。然而,随着时间的推移,挂钩政策逐渐对我国教育事业发展产生越来越多负面影响。
(一)地区间教育发展失衡加剧。挂钩政策由于缺乏明确的绩效目标政策导向,意味着各地的财政教育支出很大程度上只与当地的经济总量和财力紧密相关。考虑到我国地区间发展不均,挂钩政策的逐级分解落实意味着经济总量和财力越雄厚的地区,财政教育投入...
近年来,随着财政教育支出与GDP、财政收支挂钩政策的实施,我国财政教育支出快速增长。2013年,全国教育支出达21877亿元,位居各项民生财政支出首位;2014年,全国教育支出进一步增长,达22906亿元,增长4.1%。然而,财政教育投入的不断加大并没有使诸多教育问题得到有效解决,教育不公平、教育资金浪费等问题日益突出,财政资金使用效益低下。因此,从结果和效益导向出发,将财政教育支出与GDP、财政收支脱钩,探索建立一套科学的财政教育支出绩效评价体系显得尤为重要。
财政教育支出挂钩政策的弊端
财政教育支出与GDP、财政收支挂钩政策是在我国各地教育投入普遍不足的大背景下制定的。在教育经费普遍短缺时期,该政策从约束性的角度极大促进了各地财政教育投入增加,有效缓解了因投入不足造成的教育事业发展落后局面。然而,随着时间的推移,挂钩政策逐渐对我国教育事业发展产生越来越多负面影响。
(一)地区间教育发展失衡加剧。挂钩政策由于缺乏明确的绩效目标政策导向,意味着各地的财政教育支出很大程度上只与当地的经济总量和财力紧密相关。考虑到我国地区间发展不均,挂钩政策的逐级分解落实意味着经济总量和财力越雄厚的地区,财政教育投入越高。经济发达地区的教育水平原本已大大高于欠发达地区,挂钩政策不仅无法缩小地区间教育水平的差距,反而使地区间教育发展的失衡进一步加大,对均衡各地区教育水平的目标起到了逆向调节作用。
(二)财政教育支出低效。挂钩政策主要目标是解决教育经费不足而导致教育发展落后。然而在实际过程中,由于挂钩政策缺乏明确的绩效考核指标,造成了大量财政资金的浪费。一方面,挂钩政策只考虑了各地的财力,并没有考虑教育资源的实际需求,没有将财政教育支出与各地区适龄学生数量、现有教育资源、人口聚集情况和未来学生人数变化情况等因素关联考虑,导致财政教育资金“撒胡椒面”式的盲目投入。投入的随意性和绩效评价的缺失也导致各地在教育投入上的无序选择。如过于重视高等教育而忽视职业教育,过于追求教育硬件投入而忽视教师素质、学生素质教育等“软件”,财政教育支出效率低下。另一方面,现有的挂钩政策只强调保障财政教育支出的总量投入,而对资金的具体用途、产出情况和取得的效益既无明确要求也无考核指标。这可能导致财政资金在部分地区和部分项目上的重复投入和盲目追求教育设施的高标准,既造成了财政资金的浪费又为腐败留下了大量的寻租空间。
(三)财政教育支出行为异化。挂钩政策刚性支出和法定增长的政策模式,从绩效的角度看属于粗放式的单一投入目标管理,欠缺科学的绩效目标引导和完善的评价指标体系,很容易导致各地政府在使用财政教育经费上的行为异化。一方面,挂钩政策可能异化教育部门的支出行为。在没有项目库建设的情况下,为保证年度增长教育经费支出,部分地区的教育部门往往倾向于不断扩大教育基础设施建设来“消耗”掉不断增长的教育经费,造成了部分地区教育硬件投入的“大跃进”。另一方面,挂钩政策可能异化财政部门的支出行为。迫于法定支出的压力,各地财政部门往往无法挑选出合适的教育项目拨款支持,只能为教育部门被动“买单”,丧失了按照效益高低编排预算的权力,无法剔除效益水平不高的项目。同时,迫于完成挂钩政策的任务压力,各地财政部门往往将能与教育支出沾边的各种其他支出都纳入其名下,人为虚增了教育支出,陷入了资金使用效益低下的怪圈。
财政教育支出脱钩与提高资金效益的建议
从绩效的角度看,挂钩政策属于典型重投入轻产出的财政政策,既没有考虑投入的结构、均衡地区差异等因素,也没有考虑财政教育经费使用的产出和效益。按照十八届三中全会提出的“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项”,财政教育支出急需与GDP、财政收支脱钩。应从绩效的视角,建立起一整套完善的指标体系和考核方案,促进我国教育事业发展。
(一)用全方位的教育支出目标体系替代挂钩政策。考虑到我国目前教育经费总量仍旧不足,脱钩政策并非要单纯削减或者弱化财政教育投入,而是要以更加明确的投入目标引导财政教育资金的投入方向,提高财政资金效益。因此,应建立起投入、产出、效益全方位的教育支出目标体系替代现有的挂钩政策。一方面,应进一步完善财政教育支出的投入目标设定。支出目标不应简单地要求各地区均按照一定比例的投入和增长模式,应将各地的适龄学生人数、人口流动情况、现有教育资源、地区教育发展规划等因素纳入考虑范围,并设定具有地区特点的个性指标,用于引导和约束各地的财政教育经费投入,防止财政教育投入对地区间教育水平差异的逆向调节作用,促进教育均衡化发展。另一方面,应设定相应的产出和效益指标。采用合同化的管理模式,规定好财政教育支出的具体产出和所要达到的效益目标,引导各地在使用财政教育经费方面更多考虑所要达到的目标和取得的效果,防止大量重复建设和浪费现象,提高财政教育资金的使用效益。
(二)依据绩效评价的结果引导教育经费投入方向。引入以结果为导向、按照绩效水平高低分配财政教育经费的预算安排模式。首先,建立以绩效评价结果为拨款依据的专项资金安排机制,将有限的财政教育经费优先安排给效果好的教育发展项目,避免大规模资金浪费。其次,建立以绩效评价结果为核心的预算决策机制,避免人为因素造成的资源浪费,有效减少腐败现象的寻租空间。再次,建立以绩效评价结果为导向的奖惩机制。激励各地政府使用好教育经费,同时约束各地政府行为,防止因政府行为异化导致的低效情况。总之,应建立起一套科学的财政教育支出绩效评价指标体系,全面衡量教育支出的社会效益、经济效益和长期效益,并按照绩效水平高低安排资金,能够确保资金使用效益。
(三)引入社会公众参与的决策和评价机制。引入社会公众共同参与的财政教育支出决策和评价机制,强化社会监督,提高政府决策透明度和社会满意度。一是在财政教育支出绩效目标制定过程中广泛征集社会公众意见。在财政预算资金安排之时就引入社会公众参与,确保教育支出的方向符合社会公众的期望和需求,同时依靠意见征集,引导政府改变原有的支出偏好,限制各地政府的自由决策权。二是在绩效评价中将社会公众满意程度作为重要的结果评价。通过对学生、教师、家长等群体的满意度调查,将社会公众的满意度直接作为评价的关键环节,改变过去只管投入不管结果的方式;同时将评价结果应用于未来年度的财政教育支出调整,确保财政教育支出效益不断提升。三是建立起有效的信息公开制度。通过公开财政教育支出信息,消除社会公众因长期以来信息不对称而造成的普遍质疑,避免因暗箱操作导致的腐败浪费。四是创新财政教育支出方式。考虑将部分财政教育支出的方式由直接补贴学校转变为以教育券的形式补贴学生和家长,允许其通过教育券支付方式自由选择满意的学校,从而引导学校按照社会公众需求,不断提高财政教育资金使用效益。
责任编辑 黄悦
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