时间:2020-02-11 作者:何大春 湖北省财政厅副厅长
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摘要:
当前,我国经济发展进入新常态,改革步入新时期,随着新预算法的实施和预算制度改革的逐步深化,预算绩效管理的外部环境和内在要求也发生了深刻变化。
新趋势下预算绩效管理的发展方向
随着新公共管理运动的兴起和发展,绩效管理从企业管理引入到政府管理,成为了一种全新的政府管理模式。我国从2003年开始“建立预算绩效评价体系”,并根据经济形势和政府管理模式的变化,不断完善预算绩效管理体系。特别是党的十八大以来,作为财税改革的重要组成部分,预算绩效管理的外部环境和内在要求都有了新的趋势性变化。在2014年全国财政工作会议上,楼继伟部长概括了财税领域出现的六大趋势性变化,包括:财政收入由高速增长转为中低速增长;财政支出刚性增长;财政深刻介入国家治理的各个方面;预算规范管理、公开透明的要求越来越高;财政宏观调控面临的形势更加复杂;建设大国财政的要求越来越迫切等。处理好这些复杂因素,解决经济财政发展中的各项难题,关键在于进一步深化财税体制改革,而提高财政资金的使用绩效是其中的重要一环。
我国经济财政运行的趋势性变化和深化财税体制改革的迫切需要,要求建立以改进预算管理为核心的现代财政制度,对预算绩...
当前,我国经济发展进入新常态,改革步入新时期,随着新预算法的实施和预算制度改革的逐步深化,预算绩效管理的外部环境和内在要求也发生了深刻变化。
新趋势下预算绩效管理的发展方向
随着新公共管理运动的兴起和发展,绩效管理从企业管理引入到政府管理,成为了一种全新的政府管理模式。我国从2003年开始“建立预算绩效评价体系”,并根据经济形势和政府管理模式的变化,不断完善预算绩效管理体系。特别是党的十八大以来,作为财税改革的重要组成部分,预算绩效管理的外部环境和内在要求都有了新的趋势性变化。在2014年全国财政工作会议上,楼继伟部长概括了财税领域出现的六大趋势性变化,包括:财政收入由高速增长转为中低速增长;财政支出刚性增长;财政深刻介入国家治理的各个方面;预算规范管理、公开透明的要求越来越高;财政宏观调控面临的形势更加复杂;建设大国财政的要求越来越迫切等。处理好这些复杂因素,解决经济财政发展中的各项难题,关键在于进一步深化财税体制改革,而提高财政资金的使用绩效是其中的重要一环。
我国经济财政运行的趋势性变化和深化财税体制改革的迫切需要,要求建立以改进预算管理为核心的现代财政制度,对预算绩效管理提出了新的发展方向。
(一)预算绩效管理将成为国家治理现代化的重要抓手。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要“严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致”;“明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度”,以提高效率为特征的预算绩效管理被作为建立现代财政制度的重要内容。新预算法将“讲求绩效”作为财政管理的原则之一,首次以法律形式明确了公共预算收支中的绩效管理要求,奠定了预算绩效管理的法律地位。随着法律地位的确立,预算绩效管理将深度介入现代预算制度的各个环节,进而成为国家治理现代化的重要抓手。
(二)预算绩效管理将成为提质增效和存量改革的重要手段。我国经济进入增速换挡的“新常态”,增速放缓、产能过剩,要防范经济硬着陆风险,不能依赖增量扩张,否则可能会造成债务风险加剧等问题。依靠经济增长带动财政收入增加,进而推进各项改革的模式已不可持续。我国将步入由改革带动发展的存量改革时期。实行存量改革,可以解决财政支出结构不合理、资金分配散、支出进度慢、资金监管弱、使用绩效差等问题。加强预算绩效管理,盘活存量财政资金,提升财政资金使用效率,既有利于矫正财政收支乱象,缓解财政收支矛盾,又有利于更好地促进经济平稳较快发展和发展方式的转变,能更好地满足从增量改革到存量改革的客观需要。
(三)预算绩效管理将承担起控制行政成本、优化财政资源配置的重要职能。预算是政府职能在财政收支上的体现,是政府发挥职能的一种管理模式,预算绩效水平是衡量政府执政能力的重要指标。预算绩效管理顺应了预算管理制度改革的方向,展现了一个以公开规范、公平效率为准则,以降低成本和提高效益为导向,以调整支出结构和优化资源配置为目标,以绩效问责为保障,以促进政府务实高效为目的的管理新格局。从这层含义上来讲,预算绩效管理是一种全新的政府管理模式,将作为政府绩效管理的重要组成部分,全方位影响政府治理国家的行为,改变政府活动的轨迹。
(四)预算绩效管理必须遵循政府引导、社会参与的重要方向。近年来,随着公共财政的建立,财政服务的对象和层级明显增加,由过去主要面向部门和企业,扩展到面向全社会、面向千家万户,由主要涉及经济领域扩展到经济社会生活各个领域。过去,财政资源配置的矛盾集中在少数政府部门和国有企业之间,现在矛盾已经涵盖政府部门、企业和社会公众乃至所有社会主体。社会各界不仅关注财政收入的规模,也更加关注财政资金的使用效果。预算绩效管理要适应财政分配矛盾和服务对象发生变化的要求,必须牢牢把握政府引导、社会参与的重要方向,通过加强预算绩效管理,提供更多更好的公共产品和服务。
(五)预算绩效管理必须有以结果应用和问责机制为主要内容的法律体系作为重要支撑。建立结果应用机制,将预算绩效评价结果作为预算资源分配的依据,有助于在资源分配和实施结果之间形成良性循环;建立问责机制,对违规行为进行追查,能够保障财政支出的合理性和合规性,保证资金的使用效率和社会效益。欧美的实践也证明,构建以结果应用和问责机制为主要内容的法律体系,有利于切实发挥预算绩效管理的作用,也有利于进一步提高政府的执行力和公信力。
深入推进预算绩效管理的建议
预算绩效管理是政府管理理念的创新和管理方式的变革,推进预算绩效管理是一项长期、艰巨的系统工程。针对当前经济社会发展与改革的趋势性变化,深入推进预算绩效管理,必须解决以下问题。
(一)推进政府职能转变。强调市场在资源配置中起决定性因素,需要准确合理的政府职能定位,这也是实施预算绩效管理、建立科学的绩效目标体系的前提。必须继续推进政府职能转变,解决政府职能不清晰、部门职责交叉、权责脱节等问题。
界定政府部门职能。划清市场和政府的边界,理清权力清单,建立事权与支出责任相适应的体制。凡属市场能发挥作用的,政府职能要逐步退出;凡属市场不能有效发挥作用的,政府要主动补位;引导部分政府职能社会化和市场化,大力推进政府购买服务,提高公共服务的效率和质量。
划清部门职能边界。清晰的政府部门职能分类是预算绩效管理的基础。进一步深化机构改革,优化政府机构设置、职能配置和工作流程,重新界定部门交叉职责,避免一件事情多个部门负责,部门之间有利则争、无利则推等状况。
划清部门支出边界。在科学界定职能的基础上,明确部门使命,确定部门绩效目标。进一步优化支出结构,对与部门职能、目标相关度不高或效益不好的项目,要调减资金或取消该项目;对投向相似、实现目标一致的项目和资金,要推进项目整合,发挥资金的聚合效应,提高财政资金使用效益。
(二)促进部门规划与预算绩效结合。政府规划是政府履行职能的行动纲领和目标体系,也是建立绩效管理体系的起点和基础,政府预算是政府履行职能的资金表现形态,两者只有相互衔接、良性互动,才能共同促进经济社会可持续发展。当前,政府规划与政府预算很大程度上处于“两张皮”状态,造成政府规划目标和政府预算绩效目标落实难,必须促进部门规划与预算绩效有机结合,才能提高部门理财水平,提升政府公共服务水平。
编制中期财政规划。根据国务院《关于实行中期财政规划管理的意见》要求,财政部门与各职能部门共同研究编制三年滚动财政规划,对未来三年重大预算收支情况进行分析预测,对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目,研究政策目标、运行机制和评价方法。要特别注重中期财政规划与政府规划纲要、专项发展规划的有机衔接。
编制部门三年滚动规划。加强部门规划的科学性和指导性,制定出科学、具体、可衡量、可实现、具有较强指导性的规划。要以科学的规划为指导编制部门年度目标以及项目目标,以目标为管控,促进各部门规范有序地提供公共产品和公共服务。要加强部门规划与财政规划的衔接,在制定部门规划、确定规划目标值时,凡是涉及财政政策和资金的,要充分考虑预算规划,使部门规划和预算可能相匹配。
建立预算项目库。要改变预算管理“先分钱、再找项目”的模式,解决预算执行缓慢、项目准备不足、财政资金闲置、年底突击花钱、资金绩效低下等问题,关键是加强项目库建设。要健全项目预算审核机制,加强对项目库的滚动管理,建立所有预算项目全部从项目库中提取、未进入项目库的不得安排预算的管理机制。对备选项目要充分研究论证,做好项目预算绩效分析,用绩效信息来进行轻重缓急排序,实现财政资金的优化配置。
(三)完善政府预算体系。预算绩效管理是对现有预算管理模式的创新发展,推进绩效管理必须依托于预算管理制度改革。当前,政府预算体系还存在定位不够清晰、分工不够明确,没有形成制度性的统筹协调机制等问题,必须通过完善预算体系,不断提高预算管理质量。
确保预算完整性。预算的完整性支撑了预算制度的所有功能,是增强预算约束力的重要手段。新预算法第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。必须按新预算法的要求,完整编报全口径预算,把政府所有收支全部分类纳入预算管理,并依法提请本级人大审查批准。
做好“三个统筹”。即加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度;加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度;加大社会保险基金预算与一般公共预算的统筹力度。
提高预算精准性。健全预算标准体系,进一步完善基本支出定额标准体系,优化项目分类,加快推进项目支出定额标准体系建设,充分发挥支出标准在预算编制和管理中的支撑作用。科学制定绩效目标,清晰、量化、便于考核的绩效目标,是预算编制科学性、合理性的前提,直接影响着预算管理的水平和效率。在编制预算时,要根据部门职能、经济和社会发展规划、编制预算的总体要求,科学设定绩效目标,并依据绩效目标,进一步细化预算支出。加强对绩效目标的审核,通过绩效目标的审核,确定部门或单位预算支出的合理性,及时发现预算安排和资金使用中存在的问题,合理安排和分配财政资金,最大限度地提高财政资金的使用效益。根据绩效目标和绩效评价结果安排预算,在预算项目遴选、排序上要重点考虑绩效目标的设置情况和以前年度预算支出绩效评价结果,认真分析绩效目标的完成情况及原因,剔除无效低效项目,优化支出结构,改进绩效目标和指标,不断增强预算编制的精准性、科学性。
(四)完善支撑体系。预算绩效管理是一个系统工程,涉及到政府管理的各方面,推进预算绩效管理需要更多的外部支持,必须构建预算绩效管理支撑体系。
法律支撑。虽然新预算法明确了“讲求绩效”预算管理原则,提出了一系列的具体要求,但是专门性的预算绩效管理法律法规还是空白,需要进一步提高预算绩效管理的法律地位;在组织领导层面,需要政府高层支持,培育绩效文化,建立激励机制,应用评价结果进行绩效问责;在实施层面,需要各政府职能部门建立起反映行业特征的管理制度、指标体系和评价标准。
智力支撑。绩效评价指标设计是预算绩效管理的难点之一。要引入社会力量参与预算绩效管理,充分借助科研部门、高校专家、中介机构等“外脑”的智力优势,通过建立分领域的专家团队,形成有效的智力支撑机制,提高绩效指标的合理性和科学性、评价结果的客观性和公正性,保证预算绩效管理改革顺利推进。
技术支撑。现代信息技术的发展为建立高效规范、公开透明预算创造了可能性和物质基础。预算绩效管理鼓励规划和目标的设定,强调结果和使命目标、注重快速的绩效反馈,在实际工作中涉及领域广、工作量大、技术性强,信息量庞大,因此推进预算绩效管理,必须充分利用先进的信息技术,建立强大的管理信息系统,按照全过程预算绩效管理机制要求,改进现有预算管理流程,对绩效信息进行有效的处理,为提升预算管理的整体效率提供保证。
监督检查。要充分依靠人大、纪检监察、审计等各方力量,化解改革阻力,形成推进合力。充分发挥人大对预算绩效的监督作用,通过执法检查、出具预算审查报告、决算审查等,强化其决策、评审、问责和考核的参与力度。充分利用审计部门审计报告,提高绩效信息的权威性、完整性和准确性。充分发动人大代表、政协委员以及社会各界广泛参与绩效目标编审、绩效评价实施、评价结果整改等环节的工作,当好“裁判员”、“指导员”、“监督员”等角色,为预算绩效管理提供指导和外部监督。
责任编辑 张蕊
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