时间:2020-02-11 作者:胡静林 财政部副部长
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摘要:
做好“十三五”时期农村改革工作,要着力突破农村生产关系变革困局,探索发展农村生产力新途径;着力突破城乡二元结构的体制障碍,探索统筹城乡发展新机制;着力突破农村资源环境瓶颈,探索农业农村可持续发展新模式;着力突破农村要素市场体系弊端,探索实现农村产权权能新通道。
“十二五”时期农村综合改革工作成效显著
“十二五”期间,各级农村综合改革部门认真贯彻落实中央决策部署,主动适应农村改革发展需要,顺势而动,抢抓机遇,主动作为,扎实工作,不断拓展农村综合改革新领域,着力推动农村体制机制创新,取得了显著成效,为促进城乡发展一体化作出了重要贡献。
(一)基本完成“四项改革”任务,重点领域改革迈出新步伐
一是乡镇机构改革全面完成,精简了乡镇机构和人员编制,强化了公共服务和社会管理能力,初步建立了符合农村实际和乡镇工作特点的乡镇行政管理体制。二是农村义务教育改革全面深化,农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,实现了真正意义上的免费义务教育,有力促进了城乡义务教育均衡发展。三是县乡财政管理体制改革稳步推进,全面建立县级基本财力保障机制,增强基层政府提供基本公共服务能力和水平。2011—20...
做好“十三五”时期农村改革工作,要着力突破农村生产关系变革困局,探索发展农村生产力新途径;着力突破城乡二元结构的体制障碍,探索统筹城乡发展新机制;着力突破农村资源环境瓶颈,探索农业农村可持续发展新模式;着力突破农村要素市场体系弊端,探索实现农村产权权能新通道。
“十二五”时期农村综合改革工作成效显著
“十二五”期间,各级农村综合改革部门认真贯彻落实中央决策部署,主动适应农村改革发展需要,顺势而动,抢抓机遇,主动作为,扎实工作,不断拓展农村综合改革新领域,着力推动农村体制机制创新,取得了显著成效,为促进城乡发展一体化作出了重要贡献。
(一)基本完成“四项改革”任务,重点领域改革迈出新步伐
一是乡镇机构改革全面完成,精简了乡镇机构和人员编制,强化了公共服务和社会管理能力,初步建立了符合农村实际和乡镇工作特点的乡镇行政管理体制。二是农村义务教育改革全面深化,农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,实现了真正意义上的免费义务教育,有力促进了城乡义务教育均衡发展。三是县乡财政管理体制改革稳步推进,全面建立县级基本财力保障机制,增强基层政府提供基本公共服务能力和水平。2011—2014年,中央财政累计安排县级基本财力保障机制奖补资金5528亿元。四是集体林权制度改革基本到位,顺利完成明晰产权、承包到户的改革任务,丰富和完善了农村基本经营制度,确立了林农的经营主体地位,激发了林业生产发展活力。
(二)建立健全农村议事办事新机制,农村公益事业建设掀开新篇章
经过几年的探索实践,初步建立了农村公益事业建设新机制,以农民民主议事为前提,以民办公助为手段,以农民需求为导向,通过财政奖补鼓励、引导农民筹资投劳建设村内公益事业,实现了农民民主决策与政府奖补的有机结合。调动了农民自力更生改变农村落后面貌的积极性,为基层干部服务农民找到了工作抓手,成为新农村建设的一个重要决策平台、一项得力的制度创新,赢得了基层干部和农民群众的普遍欢迎和衷心拥护。2011—2014年,各级财政累计投入一事一议财政奖补资金2660亿元,其中,中央财政811亿元,带动社会总投入5000多亿元,建成项目131万个。平均估算下来,中央财政每投入1元钱,带动地方财政和社会投入5元多,政策效果显著、项目效益提升、社会效应突出。各地在完善这个机制的过程中,做出了积极的探索实践。河北、安徽等以“三议三公开”为基础,完善民主议事机制,真正还权于民;内蒙古、福建、云南等充分利用农村综合改革信息系统,建立滚动项目库,分年度组织实施,提高工作的前瞻性和科学性;山东、湖南推进乡村连片治理,规模效应突出,村庄设施功能得到很大改观。同时,此项制度还为其他涉农涉村项目的实施提供了良好的基础平台和借鉴经验。比如,水库库区移民工程、扶贫开发等项目,采用一事一议民主决策机制,提高了项目实施效率和农民主动参与管护的积极性。四川将一事一议机制扩大到农田水利设施等涉农涉村资金项目上,并在开展农村公共服务运行维护机制试点中,直接将5万元的运行维护资金交给村组,由农民投票决定资金用途,实现“村里的事务村民议、村建的项目村民管”,调动了农民参与的主动性。
(三)探索建立城乡联动新机制,美丽乡村和建制镇示范建设取得新进展
一是美丽乡村建设试点成效显著,有力改善了农村人居环境。党的十八大要求将生态文明建设放在突出位置,努力建设美丽中国。美丽中国不仅要城市美,更要农村美。2013年以来,我们在有条件的地方积极稳妥推进美丽乡村建设试点。试点地区以道路硬化、卫生净化、村庄亮化、环境美化、生活乐化为目标,围绕休闲旅游、生态环保、文化传承、特色农业等方面提升乡村功能,坚持规划引领、政府主导、农民主体,组织实施了一批“村庄美、产业兴、农民富、可持续”的美丽乡村建设试点项目。2013—2014年,各级财政累计投入192亿元,其中中央财政39.45亿元,整合其他财政支农资金105.99亿元,一批宜居宜业宜游的美丽乡村成为了当地经济社会发展的品牌名片。浙江探索出了支持农村电子商务发展的“遂昌模式”,支持农村生活垃圾“源头分类、减量处理”的“贺田模式”。河南采用“政策透明、程序公开、竞争公平、社会监督”的竞争立项管理模式,建设了鹤壁灵山小镇等430个美丽乡村建设试点项目。二是建制镇示范试点顺利启动,探索农民就地城镇化新模式。2014年,财政部、发展改革委、住房城乡建设部联合开展了建制镇示范试点工作,全国共有90个建制镇纳入试点范围。中央财政每年每个建制镇安排2000万元,将累计支持3年。各地结合当地实际,采取竞争立项等方式,合理选择试点镇,明确目标任务,突出重点内容,特别是围绕创新城乡发展一体化体制机制、农村公共服务供给机制、建制镇投融资体制、优化产业发展环境等方面进行了积极探索。云南按照竞争立项、择优选取的原则,综合考虑经济社会发展状况、基础设施状况、产业基础和发展潜力、投融资体制、人口规模和财政保障能力等因素,经过州县推荐、专家评审和现场答辩等程序,认真做好选点工作。同时,省本级安排1亿元支持试点工作。江苏苏州震泽镇积极探索创新富民强村增收、社会治理一体化、智慧行政便民服务等体制机制,突出了以人为本的城镇化与新农村建设的有机融合。从一些试点地区来看,试点镇发展思路进一步清晰,产业优势得到加强,基础设施和公共服务能力有了长足进步,可持续发展、综合承载和以城带乡能力进一步增强,试点成效初步显现。
(四)积极推动相关事项改革试点,探索解决重点问题新途径
一是开展农村综合改革示范试点。试点的范围涉及17个省份,主要围绕实施农村公共服务补助、扶持村级集体经济发展等方面,成为填补现行财政支农政策空白点的一项措施,探索了路子,积累了经验。辽宁、江苏、四川、贵州、宁夏实现了农村公共服务运行维护试点全覆盖,其中四川省委省政府2015年将其纳入全省20件民生实事,全省投入财政补助资金20多亿元;河南、湖南、福建、广西、云南、新疆等省区结合当地实际主动安排资金,自主选择了试点模式,取得了不错的效果。安徽、甘肃通过建立网上为民服务大厅、搭建村级农业技术综合服务平台,让服务向村内延伸,提供了便捷高效的服务。内蒙古优化惠农惠牧补贴发放服务,将涉及22个主管部门的136类172项补贴纳入“一卡通”发放范围,确保惠民资金真惠民,让农牧民放心。江苏苏州、云南开远积极推进农村产权制度、户籍制度、农村金融等综合性改革,有效推动了城乡要素配置的双向流动。二是推动地方国有农场办社会职能改革。试点涉及17个省份,鼓励试点地区探索将地方国有农场承担的办社会职能,逐步移交给当地政府管理和社会办理,理顺了关系,减轻了负担,增强了农场的经济发展活力。宁夏将国有农场承担的教育、卫生、计划生育、公安等职能和机构人员移交到地方政府管理,积极化解了国有农场7000万元公益性债务,移交安置到市县的各类人员5000多人全部享受事业单位人员待遇,所需经费纳入地方财政预算。三是推动清理化解农村义务教育债务工作。此项工作已全面完成,清理化解公益性乡村债务试点稳步推进,公益性乡村债务纳入地方政府性债务统筹管理,有力促进了农村社会和谐稳定。四是推动落实村级组织运转经费保障政策。各地积极推动落实中央有关村级组织运转经费保障政策,村干部报酬和办公经费水平稳步提高,增强了村级组织履行职责的能力,确保村级组织有人办事、有钱办事。其中,黑龙江将村级组织运转经费保障标准提高到9—12万元;陕西进一步完善村级组织运转经费保障政策,明确各级党委政府“一把手”为第一责任人,组织部门将落实情况列入年度考核目标,农村综合改革部门加强监督检查,确保各项保障措施落到实处。
把握形势、凝心聚力,推动农村改革再上新台阶
党的十八届五中全会指出,实现“十三五”时期发展目标,破解发展难题,厚植发展优势,必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。做好“十三五”时期农村改革工作,需要我们把握新形势、明确新思路,推动农村关键改革取得新突破、重点工作再上新台阶。
(一)着力突破农村生产关系变革困局,探索发展农村生产力新途径。从农村经济社会发展趋势来看,随着农业适度规模经营和现代农业的发展,需要推进农村生产关系的适应性变革,探索建立农村集体经济发展和乡村治理新机制,提高农民组织化程度,创新农业社会化服务机制。这是农村综改部门推动农村生产关系变革方面的工作切入点和重要途径。需要着重抓好以下三项工作:
第一,探索建立农村集体经济发展新机制。促进村级集体经济发展,从中央到地方都有共识。集体经济是农民共同致富的根基,是向农民提供公共服务的物质基础,也是实现村级组织自我管理、自我服务的主要支撑。近期,财政部印发了扶持村级集体经济发展试点的指导意见,从2016年起,选择13个省份在一定时期内开展试点。主要目的是要鼓励各地因地制宜探索村级集体经济的有效实现形式,增强村级集体经济实力,实现农民共同富裕。试点包括探索资源有效利用、提供服务、物业管理、混合经营等四项内容。各地可以自主选择试点内容。需要强调的是,希望通过试点,在发展集体经济的同时,能够解决农业生产上的适度规模经营问题。所以,文件中提出了各试点县至少要选择10个左右的村开展土地股份合作,探索通过村集体领办,将土地集中起来,进行统一平整,统一经营或对外出租,提高资源利用的效率和效益。各试点省份要按照文件精神,高度重视,将其作为深化农村综合改革的重要任务,作为挖掘农村市场消费需求潜力和培育农村经济新增长点的重要手段,作为探索对贫困村实行资产收益扶持制度的重要创新,认真研究谋划,精心组织实施,确保取得实效。
第二,探索建立乡村治理新机制。乡村治理问题属于公共治理范畴,涉及到社会管理制度和社会各阶层利益诉求表达机制。从一定程度上说,农村社会能否实现和谐稳定,主要取决于乡村治理机制是否完善。随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化的快速推进,农村社会治理面临不少矛盾。要发挥好基层党组织在农村各类经济、社会组织中的领导核心作用,完善村民自治制度,健全民主管理制度,发挥乡规民约的积极作用,促进农村社会安定和谐。在这一方面,财政部门的着力点要放在加大农村基层基本保障力度上,把钱花在巩固党在农村的执政基础上,积极推动有人愿往基层走、有钱能往基层投、有政策多往基层倾斜。提倡农民的事情农民议、农村的事项政府支持村民办,形成政府与农民、上层与基层良性互动,让农村基层充满活力。要继续落实中央要求,加大工作力度,完善村级组织运转经费保障政策,推动村干部报酬和办公经费落实到位,加强村级组织活动场所建设。
第三,探索建立新型农业经营体系。党的十八届五中全会提出,要构建培育新型农业经营主体的政策体系,鼓励农村发展合作经济。在这一方面,财政部已经做了一些探索,各级财政都加大了对农民合作组织、农业社会化服务的支持力度。下一步,要创新财政支持农民合作社发展机制,允许政府项目直接投向符合条件的合作社。尊重和保障农户生产经营的主体地位,研究提出促进家庭农场发展的政策措施,充分激发农村生产要素潜能。适应农村劳动力大量外出务工趋势,构建新型农村社会化服务体系,在农业技术推广、农村商品流通、农村金融信息、农产品质量安全等方面进行制度优化,调动社会各方面力量,完善协调配合机制,建立长效机制,为加快现代农业发展提供有力支撑。
(二)着力突破城乡二元结构的体制障碍,探索统筹城乡发展新机制。党的十八届五中全会指出,正确处理发展中的重大关系,重点促进城乡区域协调发展,促进经济社会协调发展,不断增强发展整体性。要牢牢把握城乡协调发展的理念,从宏观政策和体制上改变“重城市、轻农村,先市民、后农民”的做法。重点抓好以下三项工作:
第一,建立农村公益事业发展新机制。虽然近些年农村公益事业发展有了很大进展,但还远远不够。促进公共资源在城乡之间的均衡配置,需要政府下大力气、长期坚持把国家基础设施建设的重点放在农村。推进农村公益事业发展机制改革,就是要顺应广大农民过上美好生活的新期待,发挥民主决策和以奖代补的制度优势,扩大一事一议财政奖补机制使用范围,逐步在小型农田水利、现代农业生产发展、农村道路、农村环境保护、农业综合开发等方面,探索采取民办公助的方式,坚持民办、民管、民受益,增强农民参与的主动性和积极性,加强统筹规划,加大资源整合,建立促进农村公益事业发展长效机制。
第二,建立农村公共服务供给新机制。推进城乡公共服务均等化是公共财政建设的一个重要目标。总体上看,当前农村公共服务供给存在数量短缺、质量不高、责任不清、体制不顺等问题,与城乡公共服务均等化的要求还存在较大差距,成为了制约农村经济社会发展的“短板”。推进农村公共服务供给机制改革,就是要以城乡发展一体化为导向,改变公共服务供给“重城市、轻农村”的政策倾向,明确政府责任,充分发挥市场机制的作用,创新公共服务供给方式,逐步建立起适应社会主义市场经济体制要求、城乡配置均衡、公平公正的新型公共服务供给体制和制度。在这个问题上,可以从三个方面寻求突破。一是按照“保基本、广覆盖”的原则,扩大农村公共服务运行维护试点范围,逐步丰富试点内容,探索建立农村基础设施和公共服务设施投入和建管长效机制。二是依托农村综合改革示范试点,根据农村点多面广、布局分散、需求多样的特点,综合考虑服务半径和辐射范围,以中心村为重点,整合各种资源,探索建立全方位、多功能、一站式农村公共服务平台,将村内卫生、文化、远程教育、社会治安、农技推广、行政代办等站点集中起来,不断提高综合服务能力。三是开展农村公共服务标准化试点,加强农村基本公共服务标准体系研究,明确农村公共服务范围、标准、内容和支出责任,为促进农村公共服务规范发展提供技术支撑。
第三,建立城乡协同发展新机制。我国已经进入新型城镇化快速推进阶段。实现城乡之间要素平等交换和公共资源均衡配置,是实现城乡协调发展的关键所在。要以建制镇示范试点和美丽乡村建设试点为抓手,做好新型城镇化与新农村建设的有机衔接,促进城乡生产要素双向自由流动,为农民就地就业搭建平台,努力形成城乡互补共促、共同发展的格局。一是加强规范管理,明确美丽乡村建设试点的选点条件、试点内容、财政支持重点和支持力度,加强美丽乡村建设规范管理。“十三五”时期,中央财政将在全国选择6000个左右的行政村开展试点,有效发挥示范带动效应。二是深入研究建制镇在新型城镇化中的地位和作用,总结评估建制镇示范试点经验做法,研究完善政策措施,逐步扩大试点范围。三是按照“镇村同治”的思路,鼓励各地统筹美丽乡村建设、建制镇示范试点、农业综合开发等资金,从基础设施、人居环境、公共服务、产业支撑、乡村治理、集体经济等方面整体谋划,连片推进,探索全域性美丽乡村建设。四是创新投融资机制,发挥财政资金的杠杆作用,采取民办公助、贷款贴息、先建后补等方式,积极引导鼓励各类社会资源参与建制镇和美丽乡村建设。
(三)着力突破农村资源环境瓶颈,探索农业农村可持续发展新模式。当前,经济发展与环境资源之间的矛盾日益突出,我国农村面临的环境形势不容乐观,环境污染的规模和影响不断扩大,生态环境保护问题突出,不少农村污染严重,垃圾围村现象普遍,生态恶化趋势加剧。探索建立农业农村可持续发展机制,成为当前农村综合改革工作的重要推手。
第一,实施农业可持续发展战略。2013年以来,我们系统提出了财政支持农业可持续发展理念,并付诸于具体行动。通过两年多的努力,重金属污染耕地修复、地下水超采综合治理等各项试点取得了阶段性成效,得到了中央领导的充分肯定,得到了基层干部和农民群众的普遍欢迎。但我们也要清醒的看到,促进农业可持续发展是一项长期而艰巨的战略性任务,需要进一步总结经验,完善政策,加强管理,逐步推进。一是坚持市场机制与政府引导结合,做好试点先行与示范推广统筹工作,探索总结地方可复制、能推广的成功模式,扩大农业可持续发展试点范围。二是积极盘活存量资金,优化支出结构,稳步推进涉农资金统筹,健全绩效评价体系,加大支持农业可持续发展的投入力度。三是坚持政策引导与农民自愿相结合,引导农民以生态友好模式从事农业生产,进一步创新项目建设和管护机制,探索项目建设等硬件与机制创新等软件联动推进,探索建立农业可持续发展长效机制。
第二,建立农村可持续发展新机制。农村不能再走城市“先污染、后治理”的老路。要树立绿色发展理念,尊重自然,敬畏自然,加强村庄环境规划,科学安排山水田林湖保护利用布局,真正让村庄依托自然、融入自然,为子孙留住绿水青山。一是加快农村生活污水和垃圾无害化处理设施的建设步伐,研究建立与市场经济相适应的污水和垃圾处理管护机制,实现人与村庄、自然和谐相处,创造一个更加优美、舒适、洁净的人居环境。二是大力推广科学施用配方肥,积极支持秸秆还田和土壤有机质提升,支持地膜等农业废弃物回收再利用,开展畜禽粪污等农业农村废弃物综合利用试点,积极探索解决农业面源污染问题,有效改善农村生态环境。三是将绿色发展理念融入美丽乡村等试点工作中,尽其所能在原有村庄形态上改善居民生活条件,注意保留村庄原生态风貌,不搞大拆大建,将人们对乡土气韵和历史记忆的眷恋与思念体现出来,使农村能带着“传统”进入“现代”,使美丽自然景观和传统文化特色得到有效保护和传承。
(四)着力突破农村要素市场体系弊端,探索实现农村产权权能新通道。农村要素市场发育不完善是制约“三农”发展的一大瓶颈。农村产权制度改革是推动生产要素流动的核心和关键,涵盖了农村承包地、宅基地、集体建设用地,涉及确权、颁证、登记、流转、交易等诸多环节,与城镇化和现代农业发展密切相关,关系到农民群众的切身利益,是深化农村改革的重要任务。党的十八届三中全会以来,中央陆续出台了一系列改革试点方案和政策措施,涉及农村土地制度改革试点、农村土地经营权流转、农村土地确权登记颁证工作、农村产权流转交易市场建设等方面,有的试点需要跟踪研究,建立常态化的评估机制;有的改革举措需要细化政策,制定路线图和时间表。开展农村产权制度改革,财政部门需要重点关注和推动以下两个方面的工作:
第一,配合做好农村集体产权制度改革。农村集体产权制度改革的总体思路是,以保护农民集体经济组织成员权利为核心,以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点,探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式,确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员。要做好以下两个方面:一是按照保持稳定、依法规范、民主协商、因地制宜的原则,支持做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作,强化对农民土地承包经营权的物权保护,稳定农民土地经营预期,增加农民财产性收入。二是依托农村综合改革示范试点,加强政策引导,强化机制创新,探索建立多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台,引导农村各类资产资源进入市场进行交易,促进农村生产要素合理配置。
第二,积极关注农村土地制度改革试点。这是增加农民财产性收入、让农民能够带资进城的重要举措。在这一方面,要持续关注以下几点:一是要跟踪了解试点工作进展情况,及时掌握试点中的新情况新问题,特别是农村集体经营性建设用地入市对地方财政带来的影响,等等。二是维护进城落户农民享有的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权,通过深化改革,探索支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益的政策措施。三是充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,探索如何建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,让农民拥有更多的财产性收入。
(本文为胡静林副部长在2015年全国农村综合改革工作座谈会上的讲话,本刊略有删节。)
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