时间:2020-02-12 作者:鄢圣文 (作者单位:北京市社会科学院管理研究所)
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摘要:
政府是供给公共服务的责任主体,也是供给公共文化服务的当然责任主体。但是,政府却不是公共文化服务的惟一提供者,政府应从公共文化服务的直接生产者角色淡出,运用市场机制与社会机制,实现公共文化服务供给多元化。
文化服务购买的现实困境
近年来,在加快构建现代公共文化服务体系进程中,政府购买公共文化服务已成为普遍性共识,并成为政府政策选择。但是,由于目前我国尚处在社会转型期,政府职能转变不到位,市场机制发挥不充分,公民社会发育有待成熟,政府购买公共文化服务依然面临着大量体制、机制与技术等方面的现实困境。
(一)公共文化服务项目制购买的“异化”。目前国家以“项目制”的形式下拨专项资金到各级地方政府,解决地方政府因财政资金供给不足、基本公共文化服务乏力问题。公共文化服务项目制购买具有资金渠道直接、人事安排灵活与动员程序高效等优点,但也存在难以避免的“异化”问题。首先,极易演变为某种形式化的政绩工程,成为一种“项目运动”。其次,许多地方政府争取项目热情十足,建设动力却不足,迫使政府进一步追加新项目与经费支出,形成项目的自我恶性膨胀。第三,公共文化服务项目制易导致资源分配不均,那些具...
政府是供给公共服务的责任主体,也是供给公共文化服务的当然责任主体。但是,政府却不是公共文化服务的惟一提供者,政府应从公共文化服务的直接生产者角色淡出,运用市场机制与社会机制,实现公共文化服务供给多元化。
文化服务购买的现实困境
近年来,在加快构建现代公共文化服务体系进程中,政府购买公共文化服务已成为普遍性共识,并成为政府政策选择。但是,由于目前我国尚处在社会转型期,政府职能转变不到位,市场机制发挥不充分,公民社会发育有待成熟,政府购买公共文化服务依然面临着大量体制、机制与技术等方面的现实困境。
(一)公共文化服务项目制购买的“异化”。目前国家以“项目制”的形式下拨专项资金到各级地方政府,解决地方政府因财政资金供给不足、基本公共文化服务乏力问题。公共文化服务项目制购买具有资金渠道直接、人事安排灵活与动员程序高效等优点,但也存在难以避免的“异化”问题。首先,极易演变为某种形式化的政绩工程,成为一种“项目运动”。其次,许多地方政府争取项目热情十足,建设动力却不足,迫使政府进一步追加新项目与经费支出,形成项目的自我恶性膨胀。第三,公共文化服务项目制易导致资源分配不均,那些具有游说能力的基层政府容易争取到项目资源,基础条件差的地区可能长期无缘获得。
(二)体制内非竞争性购买的“内卷化”。目前,政府购买公共文化服务很多是体制内非竞争性的购买,承接主体是由政府设立的公共文化事业单位。这些公共文化事业单位是直接隶属于政府管辖的、运转经费由政府财政保障的“准行政性”机构。政府按照政府内部的“虚拟市场”形式,直接向这些公共文化事业单位“非竞争性”购买基本公共文化服务,易导致公共文化事业单位出现大量“有支出、无服务”或“有服务、无需求”的现象。“体制内非竞争性”购买公共文化服务带有强烈的“行政性嵌入”倾向,极易陷入“有增长无服务”的“内卷化”运行轨道。
(三)国有公共文化服务公司的“趋利性”。推进政府购买公共文化服务进程,需要建立大量生产公共文化产品的市场化承接组织。但是,政府设立的国有公共文化公司主要是由原公共文化事业单位按照市场机制改企、转制或联合组建而来,政府通常是设立主体与最大股东,并没摆脱原有行政掌控关系。政府的公共性价值决定了由政府控股的文化公司属性的公共性,但是国有公共文化服务公司毕竟又是一个按照市场逻辑运作的企业,必然遵循追求利润最大化逻辑。所以,国有公共文化服务公司兼具“公共性”与“营利性”的双重性,一旦进入市场领域,“趋利性”便成为公共文化企业的主导属性,“选择性生产”公共文化服务成为企业行为逻辑,“撇脂现象”广泛存在于企业日常运转过程。同时,政府“大股东”又是“发包商”,在购买公共文化服务时,极易优先向自己设立的国有公司采购,从而排挤压缩其它完全市场化公共文化公司的生存发展空间。此外,在购买公共文化服务的监管上,也存在着监督困境,易滋生腐败现象。
(四)文化社会力量的“侏儒化”。目前政府向文化社会力量购买公共文化服务还存在着许多有待克服的障碍。在传统行政体制下,政府对非政府组织缺乏彼此间的合作信任,热衷于用行政操控公共文化服务生产,逐步形成固化的“部门利益”。现在,这种制度惯性依然广泛存在,大部分公共文化服务资源依然掌握在体制内事业单位、国有公共文化公司等“官方”性质的组织手中,挤压着文化社会力量的成长发展空间,造成文化社会力量规模弱小与行政依附性较强的状况。同时,极易滋生暗箱操作、权利寻租等腐败现象。可见,文化社会力量的“侏儒化”,难以形成政府购买的市场化与社会化格局,导致大量“体制内非竞争性购买”从而挤压文化社会力量的生长发展空间。
(五)政府购买公共文化服务的制度规范缺失。当前,政府购买公共文化服务法律法规并不健全,操作规程还处于探索阶段,存在大量程序性缺失与技术性障碍等问题。在政府购买公共文化服务中,极易出现典型的“委托—代理”困局,面临着更为复杂的控制问题。同时,在政府购买公共文化服务过程中,政府购买公共文化服务的项目种类与预算资金模糊,存在着信息不透明与不对称、竞争不完全与监测不到位等程序不公正问题。在政府购买公共文化服务的招标过程中,文化社会力量处于明显的弱势地位,导致竞争不充分,结果是大量政府主导的“内部合同”得以签订,竞争性购买公共文化服务则最终流于形式。同时,政府既是公共文化服务的购买者,又是主要监测者,没有建立起独立的第三方监测管理机制,难以保障绩效评估考核的真实性、公正性与合同履行的有效性。
加快文化服务购买改革的政策建议
(一)强化政府公共文化服务责任。保障政府购买公共文化服务有效推进,需要明确政府的责任主体地位,强化政府公共文化服务职责。因此,政府要坚持推进公共文化服务体制改革,积极探索政府购买公共文化服务实践形态的多元化,建立政府与市场、社会的伙伴合作关系,形成公共文化服务供给的整体合力;要制定一系列公正、公开与透明的政府购买公共文化服务的制度规范与民主程序,规范政府与生产者的交易行为,保障公民的文化权利;要加强政府购买公共文化服务的财政支出力度,建立以中央财政为主、地方财政为辅的财政资金逐年稳定增长机制,同时制定严格的财务管理制度,规范购买资金的支出、管理与运行等程序,保障政府购买公共文化服务经费的合法、合理与有效利用;要加强政府购买公共文化服务的公共管理人才队伍建设,加大交流培训力度,提升人才队伍整体素质,提高政府购买公共文化服务的科学性与有效性。
(二)设立公共文化服务基金。为满足日益增长的公民公共文化需求,维护公民文化权利,政府逐步推进公共文化服务市场化与社会化改革,需进一步深化公共文化服务体制改革,建立国家公共文化服务基金会,负责落实国家公共文化服务政策,制定公共文化服务的业内标准,规范公共文化服务的组织管理,拓展公共文化服务的筹资渠道,承担国家公共文化基金审批分配考核的职责。一要确保国家公共文化服务基金会地位上的相对独立性,实现公共文化服务管理与文化艺术产品生产专业化;二要将国家公共文化服务基金会搭建成国内所有参与公共文化服务供给的组织机构的竞争舞台,避免在公共文化服务购买资金配置中可能出现的寻租、挪用现象,实现公共文化服务资源的有效竞争与购买资金的公平配置;三要发挥国家公共文化服务基金的融资筹资功能,鼓励民间社会资本投资公共文化服务,拓展公共文化服务经费来源的渠道,形成公共文化服务经费投入联动机制,实现公共文化服务购买资金来源的稳定性与可持续性。
(三)壮大文化社会力量。为满足日益增长的多样化公共文化服务的需求,亟需以政府购买的形式吸纳社会力量参与公共文化服务的生产与供给,实现公共文化服务供给的多元化与最大化,满足公民公共文化需求。一要发展壮大文化社会力量,建立政府与文化社会力量间的伙伴合作关系,在推进公共文化服务领域向社会资本开放,建立起大量民营文化企业,加强社会性文化组织培育,推进政府购买公共文化服务的社会化。二要创新政府社会管理方式,建立社会性文化组织自主管理机制,增强社会性文化组织可持续发展与公共文化服务供给能力;三要完善社会性文化组织经费投入保障体制,建立竞争性间接公共财政投入机制;同时,鼓励社会性文化组织拓宽筹资渠道,允许获得社会捐款、企业资助以及某些商业合法收入,实现经费来源渠道多元化;四要打破政府购买公共文化服务的垄断性,加大政府向社会性文化组织购买服务的力度。
(四)完善招标采购制度。招标采购制度是政府购买公共文化服务市场化交易的前置程序,是保障购买公平竞争的重要手段,也是实现公共文化服务实质正义的首要程序。招标采购的程序正义直接关乎着政府购买公共文化服务的实质正义。政府亟需建立起一套完整严密规范的招标采购程序规范,保障政府采购公共文化服务的公平公正。一要组建独立性招标采购委员会,全面负责政府招标采购的具体运作,保障公共文化服务招标采购的客观公正;二要建立公共文化需求偏好表达机制,广泛搜集需求信息,保障购买到公民满意的公共文化服务;三要建设公共文化服务招标采购的信息平台,建立公开化信息发布机制,完全公开政府招标采购的资格标准、服务内容、运作程序与最终结果等相关信息,保障政府购买公共文化服务的招标采购过程的透明性。
(五)健全绩效考核体系。政府购买公共文化服务体系网络主要是政府、承接组织与公民三者间的互动关系。政府与公民同是政府购买公共文化服务的绩效考核者,并遵循着不同逻辑参与对政府购买公共文化服务的绩效考核。政府购买公共文化服务绩效考核存在着三条不同考核路径:一是市场路径。政府主要按照市场竞争机制,运用市场手段展开政府购买公共文化服务的绩效考核。二是民主路径。公民主要按照政治民主机制,运用集体选择的民主方式推进政府购买公共文化服务的绩效考核。三是社会路径。政府与公民按照社会化机制,引入“第三方”社会化力量对政府购买公共文化服务实施绩效考核。只有建立起市场化、民主化与社会化的绩效考核体系网络,形成政府、社会、公民共同参与的绩效考核结构,才能有效推进政府购买公共文化服务实践。
责任编辑 雷艳
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