时间:2020-02-12 作者:湖南省非税收入征收管理局调研组
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摘要:
2014年,湖南省非税收入征收管理局针对省属高校收费政策执行、非税收入征收及独立学院收入监管等问题,进行了专题调研。
湖南省属高校收入管理基本情况
(一)学校情况。湖南省属高校共计66所,其中,本科28所,高职38所。截至2013年底,省教育厅下属33所高校资产合计423.49亿元,负债50.18亿元;总收入136.16亿元,总支出131.34亿元。收入中,财政拨款80.89亿元,事业收入40.38亿元(其中非税收入34.78亿元),上级补助1400万元,经营收入100万元,附属单位上缴5.57亿元,其他收入9.17亿元。可见,财政拨款和非税收入是高校收入的主要来源,占比合计约为84.95%。
(二)非税收入情况。湖南省属高校非税收入规模占省本级总规模的比重为20%左右,近年年均增幅低于省本级,具体构成项目也相对固定。以2013年为例,高校非税收入50.41亿元。其中,学费42.52亿元,占比约为84.34%,是非税收入的主要构成部分;住宿费5.73亿元,占比约为11.36%;考试考务费5600万元,占比约为1.11%;其他行政事业性收费(含职业技能鉴定费、短期培训班收费等)5600万元,占比约为1.12%;国有资源(资产)有偿使用收入1500万元,占比约为0.3%;其他非税收入8900万元,占比约为1...
2014年,湖南省非税收入征收管理局针对省属高校收费政策执行、非税收入征收及独立学院收入监管等问题,进行了专题调研。
湖南省属高校收入管理基本情况
(一)学校情况。湖南省属高校共计66所,其中,本科28所,高职38所。截至2013年底,省教育厅下属33所高校资产合计423.49亿元,负债50.18亿元;总收入136.16亿元,总支出131.34亿元。收入中,财政拨款80.89亿元,事业收入40.38亿元(其中非税收入34.78亿元),上级补助1400万元,经营收入100万元,附属单位上缴5.57亿元,其他收入9.17亿元。可见,财政拨款和非税收入是高校收入的主要来源,占比合计约为84.95%。
(二)非税收入情况。湖南省属高校非税收入规模占省本级总规模的比重为20%左右,近年年均增幅低于省本级,具体构成项目也相对固定。以2013年为例,高校非税收入50.41亿元。其中,学费42.52亿元,占比约为84.34%,是非税收入的主要构成部分;住宿费5.73亿元,占比约为11.36%;考试考务费5600万元,占比约为1.11%;其他行政事业性收费(含职业技能鉴定费、短期培训班收费等)5600万元,占比约为1.12%;国有资源(资产)有偿使用收入1500万元,占比约为0.3%;其他非税收入8900万元,占比约为1.77%。
(三)非税收入管理成效。近年来,湖南严格落实省非税收入管理条例,不断创新省属高校非税收入管理。一是征管新模式基本确立。单位开票、银行代收、财政统管的征管新模式取代了过去的自行收缴、自行管理,自收自用、多收多用的理念得以转变,促进了非税收入“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的三权归位。二是制度体系逐步健全。研究制定和直接促生了十余项高校非税收入管理政策,账户用途、专用票据设置、电子化缴费等制度体系得以构建。三是“收支两条线”得到落实。取消了非税收入“过渡户”,直接缴款的高校从无到有(目前已覆盖29所,直缴率达80%以上的10所),集中汇缴收取学杂费的比重不断下降;此外,为规范老校区土地资产处置开辟收缴绿色通道,落实化债特惠政策,共筹集29.5亿元的处置收入用于化债,改变了过去高校由于债务重、资产周转难所造成的非税资金普遍滞留自有账户、坐支挪用频发等现象。四是电子化收缴初显成效。基本实现了非税征管系统与高校收费系统的互联互通,财政、学校、银行的信息基本共享,收入自动对账、票据自动核销。同时,积极推广POS刷卡、批量代扣、网银缴费等方式,基本实现了高校非税收入收缴电子化。
高校非税收入管理中存在的主要问题及成因
(一)代收费界限模糊。一是项目较多。省属高校纳入代收费管理的共计39项,其中有31项超出文件规定范围。如将职业技能鉴定费等非税收入作代收费管理,未将餐卡预存费等代收代付性质的费用纳入物价文件范围的“代收费”,将上机、上网服务费等服务性收费纳入代收费范畴,等等。二是数额过大。2007年以来,湖南省非税收入征收管理局退付给学校的代收费达34.71亿元,而同期省属高校非税收入总规模为316.58亿元。考虑到书籍课本费、体检费等代收费项目少、收费标准低,代收费规模明显偏大。三是退付管理粗放。目前在办理代收费退付时,学校仅提供代收费项目的基本构成,而对代收费明细内容、代收代付比例及差价返还比重等未作要求。当代收费退付学校后,学校自行将费用支付给第三方(含商品、劳务供应者和学生),由于操作方式和时间上自主性大、过于灵活,很多学校留存一定的差价款自收自支。
(二)独立学院收入流失。一是国有资产变相流失。根据独立学院设置与管理办法规定,独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或个人合作,利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校,属民办高等教育。湖南15所独立学院中,仅有中南林业科技大学涉外学院(社会资本全额占股)和吉首大学张家界学院(母体院校占股49%,社会资本占股51%)基本符合独立学院设置与管理办法要求,其余13所实质上是母体院校全额注资的“校中校”。这些独立学院与母体院校共享资源,将图书馆等设施设备、师资管理等教育资源、国有土地等资产化公为私,由此产生的收入也一直在母体院校内部消化。据统计,2013年独立学院收入合计14.94亿元,除用于维系独立学院的运转建设或作利润留存外,超过1/3的收入被母体院校用作部门利益。二是人为拉大分配不公。独立学院给母体院校“补给”的方式五花八门,如以资源资产占用名义上缴“管理费”,以结余收益形式上缴资金;母体院校入股独立学院形成“分红”,或直接将校本部应承担的公用支出在独立学院借支或列支。据不完全统计,仅2013年一年上述“补给”资金就达5.7亿元。三是账务处理不够规范。独立学院作为独立法人,属独立核算的经济实体,却承担着母体院校各类支出,无法在收、支、结余核算上体现自身发展需要。人财物上的牵连,也让母体院校在这部分资产或收入管理上大做文章,甚至不将独立学院上缴收入计入单位收入、纳入部门预算。
(三)账户使用亟待规范。一是银行账户多而重。省属高校现有银行账户484个。开设10个以上账户的高校比比皆是,有的多达23个。同一性质、同一核算功能账户的多头开设、重复设置,为资金收缴留下了一定的自由空间,使得隐匿、转移、截留收入成为可能。二是“定向账户”不定向。根据省级预算单位银行账户管理办法规定,预算单位可设置基本存款、专用存款、一般存款和临时存款账户。各类账户在报批时均规定了具体的核算功能,但在实际操作中,一些“定向”尤其是单一功能账户的开设与政策规定不符,如某职院利用贷款账户收缴学费。三是“过渡账户”存“猫腻”。大多数高校保有一定数量的账户用于非税收入结算,有的多达2—3个。这些“过渡账户”很容易成为高校收入转移户、利益中转站,使滞缴少缴、坐收坐支非税收入成为可能,进而影响年度收入预算执行。如某大学未及时上缴本年度存入“过渡账户”的非税收入;某职院利用“过渡账户”坐收坐支非税收入用于基本建设,年末再从特设账户借支收入来贴补完成年度非税收入预算。
(四)票据管理执行规定不严。一是使用非法票据。某学院近几年自制收款收据2300本,收取考试报名费、补考费、重修费等费用。二是扩大使用范围。某职院使用省非税收入一般缴款书,按5000元每人次的标准,以捐资赞助的名义收取“转校费”,并作为其他非税收入上缴财政又申请拨回,将非法收入合法化;某职院使用省行政事业单位往来结算收据,收取非定向捐赠收入267.75万元,资金直接缴存单位特设账户,未按规定上缴财政。三是随意填开票据。不同学校执收国有资产有偿使用收入、捐赠收入、利息收入、经营服务性收入的开票方式不统一,导致同一项目的收入管理方式却不尽相同。有的学校开具省非税收入一般缴款书将国有资产有偿使用收入的税后收入上缴财政;有的学校开具税票自收自支;有的学校将非税收入作服务性收费收缴;有的学校将服务性收费开具省非税收入一般缴款书执收。
造成上述问题的原因主要有以下几个方面:一是政策协调性不强。部分政策相互间协调程度不够,甚至边界不清、互为冲突,导致学校选择性地执行财政或物价部门文件。如服务性收费和代收费管理的通知将考试费纳入代收费,而省行政事业性收费和政府性基金分成及结算办法则明确考试费为非税收入,实行教育招生考试机构与考点的横向分成。二是收入季节性制约。非税收入拨款是高校收入的主要来源,但由于目前非税收入资金拨付与其入库进度挂钩,而高校非税收入又往往集中于下半年尤其是三季度缴库,季节性明显。部分财政拨款基数低的省属高校上半年资金流动性匮乏,变相成为截留、坐支等行为的隐性驱动力。三是配合改革能动性欠缺。部分高校对非税收入管理改革持消极态度,如习惯于传统的集中汇缴方式,对取消“过渡账户”、实现非税收入直达财政存有抵触情绪,担心触动部门既有利益,甚至认为直缴将造成资金结算周期长、速度慢、影响财务运转。四是政策知悉程度不够。现有政策对高校非税收入管理基本作出了明确规定,但部分高校财务人员对政策业务不够熟悉,造成了不执行、乱作为。
加强高校非税收入管理的对策及建议
(一)严格规范高校非税收入管理。一是开展高校收入管理政策清理整顿工作。重点对不适应当前管理实际的、协调性不够、容易产生误解的三大类文件进行清理、修订和完善,进一步提升高校收入政策的可操作性。二是明确公办高校非税收入管理范围。对于行政事业性收费,要严格按照现行的项目和标准目录等文件执行;对于国有资产有偿使用收入(出租、出借国有资产取得的收入和利用国有资产对外投资、担保、合作、服务取得的收入),需缴入省级财政,并实行收支两条线管理;其他收入则需逐一甄别,明确以政府名义接受的非定向捐赠收入、财政性资金利息收入等非税收入上缴财政,不属非税收入范畴的原则上不得缴入非税收入汇缴结算户。三是加强独立学院收入监管。短期来看,鉴于独立学院与母体院校仍难彻底脱离,建议对母体院校参与独立学院办学或者作价入股形成的分红,独立学院以结余收益上缴母体的资金和管理费三类收入进行监督。长远来看,财政、教育、物价等部门应立足各自职能,因地制宜地制定政策,引导独立学院与母体院校完全脱离。
(二)规范高校代收费管理。一是实施代收费“有进有出”的目录管理。代收费仅限于代替提供服务的单位代收代付的相关费用,不得将非税收入(即便该非税收入属于横向分成项目)、服务性收费纳入代收费范畴。部分学校由于开展国际合作或进行特色教学而确需代收代付的相关费用,需按照“一事一议”原则,由物价部门会同财政、教育部门共同审批,并与其他代收费一并进行目录管理、动态更新。二是推行代收费“备案审核退付”。建立代收费管理备案机制,对代收费内容、代收代付比例及差价返还比重等进行财政备案。高校申请办理代收费退付时,应提供上述明细材料。经审核后,应付第三方的代收费退付给高校,属于高校差价返还收入的,作为非税收入收缴财政,实行收支两条线管理。三是探索代收费“直接退付”。比照国库集中支付制度,将代收费从非税收入汇缴结算户直接退付给第三方,减少资金周转的中间环节,压缩部门利益的寻租空间。但是,考虑到高校代收费管理的复杂性,建议先试点、后推广。
(三)推进高校收缴电子化改革。一是直缴电子化。以票据电子化改革为契机,取消高校手写学杂专用收据,依托现行电子化收缴手段,实现高校非税收入直达财政。从源头上优化和完善收支两条线管理,构建“电子开票、自动核销、资金直达、信息同步”的高校非税收入执收新模式。二是退付电子化。第一步要完善非税收入征管系统的退付模块,实现非税收入退付申报、审核、退款、反馈等业务流程的全过程电子化。第二步要放开非税收入汇缴结算户网银结算功能,推行退付款项的网银支付,实现资金的“快进快出”。
(四)改进高校收支管理模式。一是收入管理。为维护国库单一账户体系,扭转高校非税收入层层汇缴甚至滞留于国库之外的管理局面,建议账户管理部门联合相关单位开展省属高校银行账户清理整顿工作。在逐户甄别的基础上,只保留学校刚性账户,全面取消非税收入“过渡户”,并健全定期检查和备案制度,实行财政对单位账户的动态监控。二是支出管理。为从根本上满足高校加快资金周转的需求,建议预算和国库部门尽快落实高校非税收入的全年均衡支付。对于年初非税收入预算安排的支出,在合理测算的前提下拨付,不再与非税收入入库进度挂钩;此外,还应足额保障学校国库集中支付网络升级和改造经费,提高网络稳定性。
(调研组成员:周德贵 李容梅 龚惠妍 林森)
责任编辑 黄悦
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