时间:2020-02-12 作者:解希民 (作者单位:中国财经报社)
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摘要:
党的十八大提出要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用,政府与社会资本合作(PPP)模式开始受到各方关注。但在基层推广PPP模式仍面临着政府如何做好制度建设,PPP项目如何规范运作,如何合理安排收益及有效防控风险等问题。基于此,笔者对山东省宁阳县探索实施PPP模式的经验做法进行了深入调研,得出几点启示,以期为PPP模式在县市的推广提供借鉴。
探索与实践
推广运用PPP模式是个系统工程,具有多样性、长期性、复杂性的特点,需要各部门协调配合、共同努力。为此宁阳县成立了山东省首家PPP办公室,积极引导社会资本参与基础设施和公共事业建设。新一轮PPP投资热潮已经和即将在该县展开。
(一)合力组建PPP模式项目库
宁阳县财政局作为牵头部门,协调发改、住建、水务、国土等部门,对全县在建项目、拟建项目、储备项目等收录入库,通过汇总分析、优化整合、策划包装,PPP模式项目库目前已储备项目14个,总投资额97.62亿元,覆盖能源、水利、环保、市政等多个方面,其中,9个重点项目已被收录省项目库,总投资额73.98亿元。以宁阳县城市水资源综合利用项目为例,该项目总投资3.75亿元,由山东宁阳统筹城乡发展有限公司出资0.375亿元,占总投资的...
党的十八大提出要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用,政府与社会资本合作(PPP)模式开始受到各方关注。但在基层推广PPP模式仍面临着政府如何做好制度建设,PPP项目如何规范运作,如何合理安排收益及有效防控风险等问题。基于此,笔者对山东省宁阳县探索实施PPP模式的经验做法进行了深入调研,得出几点启示,以期为PPP模式在县市的推广提供借鉴。
探索与实践
推广运用PPP模式是个系统工程,具有多样性、长期性、复杂性的特点,需要各部门协调配合、共同努力。为此宁阳县成立了山东省首家PPP办公室,积极引导社会资本参与基础设施和公共事业建设。新一轮PPP投资热潮已经和即将在该县展开。
(一)合力组建PPP模式项目库
宁阳县财政局作为牵头部门,协调发改、住建、水务、国土等部门,对全县在建项目、拟建项目、储备项目等收录入库,通过汇总分析、优化整合、策划包装,PPP模式项目库目前已储备项目14个,总投资额97.62亿元,覆盖能源、水利、环保、市政等多个方面,其中,9个重点项目已被收录省项目库,总投资额73.98亿元。以宁阳县城市水资源综合利用项目为例,该项目总投资3.75亿元,由山东宁阳统筹城乡发展有限公司出资0.375亿元,占总投资的10%,岭南园林股份有限公司出资3.375亿元,占总投资的90%,注册成立了岭南园林股份有限公司泰安分公司,全权负责项目的投资、建设、运营等事项,建设内容包括工业用水净化厂、水系综合治理、复圣公园建设,双方收益将按出资比例1:9进行分配。经测算,协议期内预计实现利润约7.5亿元,年均实现利润3727.8万元,投资利润率9.94%,再加上价格调节机制和正常的物价上涨水平,预计投资利润率在10%以上。
(二)全力构建科学规范的风险防控体系
PPP模式不是简单的公用事业供给的投融资模式,需要具备完善的风险防控体系,从而为项目后续顺利运营奠定基础。宁阳县在风险防控方面,主要采取了以下措施:
一是选择收益稳定的PPP项目和实力较强的合作伙伴。为使社会资本安心与政府合作,宁阳县明确了项目付费来源,将回购款项纳入公共预算,把收益性项目作为PPP模式推广的重点,优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目。如:县城市水资源综合利用项目中的工业用水净化厂、复圣公园营业房,环保产业园建设项目中的垃圾焚烧发电等。确定拟建的PPP项目后,宁阳注重选择一些综合实力强、社会信誉好的公司作为PPP模式的社会资本合作伙伴。目前的合作伙伴既有岭南园林股份有限公司等大型上市公司,也有山东鲁珠集团等地方龙头企业,企业强大的综合实力和良好的社会信誉大大降低了PPP项目的风险。
二是制定完备清晰的合同。合同是PPP模式的“医嘱”,只有通过合同才能正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。在制定合同时,宁阳县引入咨询机构,聘请上海德恒律师事务所作为法律顾问、泰安万和建设项目管理有限公司作为工程咨询顾问和财务顾问,同时协调物价部门担任价格认定顾问,规范科学定价机制,有效防控项目运营风险,三方有机结合实现了“1+1+1>3”的效果。
三是建立科学的定价机制,保证项目的可持续性。PPP模式涉及政府和社会资本的经济效益,又涉及政府和公众的社会效益,既要避免社会资本利润超出合理区间,公共服务价格高企引发公众不满情绪,又要保障社会资本的长期合理回报,最理想的状态是让社会资本盈利但不暴利。宁阳县采用价格上下限定价方法,每五年根据项目的收益率、运营维护成本、税收等指标重新确定价格。每个周期执行一个固定价格,社会资本通过减员增效,便可获得一定的超额利润。下一个周期后,政府可以适当去除部分超额利润定一个更低的价格,这时企业就要考虑如何进一步提高效率,以此反复,对价格进行动态调整,有助于形成良性的正向激励。以县城市污水处理厂扩建工程为例,污水处理服务费计价包括以下部分:(a)甲方提供进入污水处理厂的污水量低于或等于基本水量时,乙方全部处理;污水处理服务费=污水处理单价*实际污水处理量。本合同的污水处理服务单价为0.97元/吨(不含营业税等一切地方税费);(b)甲方应确保提供进入污水处理厂的污水量不低于保底水量,第一年的保底水量为基本水量的60%(2.4万吨/日),第二年的保底水量为保底水量的80%(3.2万吨/日),第三年达到基本水量;若实际进水量低于保底水量,则按保底水量计算处理水量。(c)甲方提供进入污水处理厂的污水量超过基本水量,且在项目设计处理能力范围之内时,乙方全部处理,除按(a)条规定计算污水处理服务费之外,超额部分的污水处理服务费=污水处理单价*超出基本水量的处理水量。污水处理服务费单价调整:每年11月乙方可根据能源、原材料、人员工资的变动以及由于政策法规的变更影响等因素,在国家价格政策规定范围内计算下一年的污水处理成本,若有必要可以向甲方提供污水处理服务费单价计算依据(人工费、药剂费、电价、物价指数等)和申请调整污水处理服务费单价的要求,甲方应履行必要的审核、审批程序并在2个月内给予答复,如逾期未答复视为同意调价。如果污水处理服务费单价变化幅度不超过3%,暂时不调整。
(三)实现对PPP项目的常态化监督
PPP模式强调契约精神,在PPP项目整个运营期内,应避免因单方面拒绝履行合同、变更合同条款及领导变动造成的履诺风险。宁阳县将政府职能逐步从公共产品的直接“提供者”转变为政策的“制定者”、社会资本的“合作者”及PPP项目的“监管者”;财政部门充分发挥财政的分配、管理、监督、调控职能,切实做到全过程管理。同时,积极探讨采用政府监管机构与第三方合作的监督模式,以法律文本和合作协议为基础,对项目质量、价格、服务水平和财务等进行监督,保证公共利益最大化,更好地促进经济社会科学发展。
设立特殊项目(SPV)公司,是以一种规范、典型、标准化的形式明确股权归属,避免之后可能产生的法律纠纷。宁阳县综合考虑公益服务程度、风险隐患程度、收益稳定程度等各种因素,确定了1:9、3:7、4:6等不同的出资比例,既减轻政府投入压力,又充分发挥社会资本在资源整合和经营方面的优势,还要确保不损害公众利益。目前,9个已进省级项目库的PPP重点项目均已成立SPV公司,为项目顺利建设搭建了平台、提供了组织保障。
启示与思考
宁阳县推广PPP工作仍处在探索、实践中,尽管许多方面还有待于完善,但当前改革探索的经验做法也给予我们诸多启示:
启示一:项目策划是核心。推行PPP的真正目的是为了更好地向公众提供公共产品服务,要坚决防止成为新的融资平台,正确区分旧的融资模式和PPP模式的不同,彻底打破旧的融资模式。旧的融资模式是:融资—项目—融资;PPP模式是:项目—资本—融资。也就是说,PPP模式把项目放在了首位,是为了更好地促进基础设施建设和公共服务领域发展,不再是简单的项目融资模式,而是一种全新的管理模式。
启示二:推进PPP模式,要做好“加减乘除”。“加”就是通过政府入股、基金投资等形式形成的固定资产投入SPV公司,增加了政府资产,公司通过经营产生经济效益,既保证了资产的保值增值,增加了税收,政府每年还可从股份中获得收益。收益增加了,政府对民生工程、基础设施、生态环境等项目的资金投入也会增加,从而迅速拉动经济增长促进民生改善和各项社会事业健康快速发展。“减”就是通过PPP模式,解决了政府应该投入基础设施建设和公共服务领域,但又没有足够财力的困难,减轻了财政投入压力。“乘”就是紧紧抓住国家推广应用PPP模式的时机,完善市场化运作模式,发挥财政“四两拨千斤”作用,吸引各类投资主体参与PPP项目建设,通过搞好PPP项目来带动周围地段、相关领域的发展,既考虑当前收益,也着眼长远利益,发挥乘数效应。“除”就是充分发挥市场配置资源的决定性作用,政府通过释放部分权力,换取社会资本对公共领域的投入,减少财政的直接投入比例,逐步实现政府从竞争性领域有序退出。
启示三:要牢固树立“优化置换”理念。面对当前经济下行压力依然较大,财政收支矛盾异常严峻的形势,PPP项目的顺利推进可以达到“四换”的效果,即“时间换空间”、“放权换利润”、“监督换效率”、“合作换资本”。具体来说,“时间换空间”就是PPP模式解决了政府当期一次性投资过大的问题,缓解了集中支付的压力,拉长政府短期投入过大、财政紧张的局面;“放权换利润”就是通过PPP模式有效推进政府改革,加快转变政府职能,实现最大的包容性,促进和实现有效供给,释放潜力,实现政府从“收票员”和“运动员”,变为“裁判员”的目的;“监督换效率”就是政府从“经营者”变为“监督者”的角色转换,发挥了社会资本在资源整合和经营方面的优势,提高了资金效率;“合作换资本”,也就是通过政府和社会资本合作,有效增加了基础设施建设和公共服务领域投入的资本。
启示四:队伍是基础,人员是关键。PPP模式是个新兴事物,需要加大研究力度,财政作为牵头部门,精通财务管理、账务处理的人员比较多,但缺乏精通工程造价、法律咨询、项目评估等方面的人才。因此建议成立政府和社会资本合作办公室(PPP办公室),抽调各部门相关专业的高学历人才,聘请法律顾问、工程咨询顾问充实队伍,优化人才结构。
启示五:搞好银企合作是前提。PPP项目的资金,由政府方和社会资本方共同组成的项目公司通过融资或利用自有资金进行筹集,融资是企业而非政府的责任。如何让社会资本、银行能够接受PPP模式,需要政府通过项目推介会邀请金融机构对接PPP项目,鼓励金融机构支持PPP项目,达到增加银行资本流动性、加大基础设施建设投入、社会资本增加投资机会的共赢局面。
启示六:必须建立科学的定价机制。利益分配的实质就是定价,最理想的状态是让社会资本盈利但不暴利。但通常项目论证、可行性研究等前期工作主要由政府完成,很难准确地估算项目未来现金流,缺乏定价的基础数据,大多没有在相关协议中对社会资本收益作出“可调整”的原则性条款,导致项目“暴利”。或者政府干预过多,导致社会资本亏损。宁阳县初步确定PPP项目收益率范围8%—12%,当PPP项目收益低于8%时,政府要对项目进行补贴;高于12%时,及时调整收费价格,确保不损害公共利益。
责任编辑 张敏
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