时间:2020-02-12 作者:余功斌 牟伟 (作者单位:财政部驻贵州省财政监察专员办事处)
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摘要:
县域经济是国民经济的重要组成部分,县级财政在保障基层政权运转、促进经济社会发展方面发挥着重要作用。为深入了解县级财政经济运行情况,分析县级财政经济运行中面临的突出问题,为深化财税体制改革、促进财政经济平稳发展提出政策建议,贵州专员办就贵州省县级财政经济运行情况开展全面调研。
县级财政运行情况及特征
2014年贵州省财政一般公共预算收入1366.42亿元,同比增长13.26%。2014年一般公共预算支出合计3542.13亿元,同比增长14.9%。由于自然环境及资源禀赋差异,经济条件不同,88个县(区)财政情况差距较大,呈现如下特征:
(一)县级财政收入水平较低,各县之间差距较大。受经济发展水平影响,贵州省县级财政收入水平总体较低。2013年贵州县(区)人均GDP处于较低水平,是全国人均GDP的约54%,经济水平相对落后决定了人均财力较低的基本格局。2014年,各县(区)人均一般公共预算收入是全省平均水平的65.41%,人均一般公共预算收入在全省平均水平之上的县有11个,仅占比12.5%。
各县(区)经济发展水平存在客观差距。2013年各县(区)人均GDP最高与最低之比为7.17倍,与此相对应,各县财政收入水平也存在差距,并且差距程度较大。...
县域经济是国民经济的重要组成部分,县级财政在保障基层政权运转、促进经济社会发展方面发挥着重要作用。为深入了解县级财政经济运行情况,分析县级财政经济运行中面临的突出问题,为深化财税体制改革、促进财政经济平稳发展提出政策建议,贵州专员办就贵州省县级财政经济运行情况开展全面调研。
县级财政运行情况及特征
2014年贵州省财政一般公共预算收入1366.42亿元,同比增长13.26%。2014年一般公共预算支出合计3542.13亿元,同比增长14.9%。由于自然环境及资源禀赋差异,经济条件不同,88个县(区)财政情况差距较大,呈现如下特征:
(一)县级财政收入水平较低,各县之间差距较大。受经济发展水平影响,贵州省县级财政收入水平总体较低。2013年贵州县(区)人均GDP处于较低水平,是全国人均GDP的约54%,经济水平相对落后决定了人均财力较低的基本格局。2014年,各县(区)人均一般公共预算收入是全省平均水平的65.41%,人均一般公共预算收入在全省平均水平之上的县有11个,仅占比12.5%。
各县(区)经济发展水平存在客观差距。2013年各县(区)人均GDP最高与最低之比为7.17倍,与此相对应,各县财政收入水平也存在差距,并且差距程度较大。2013年人均一般公共预算收入最高与最低之比为22.73倍,2014年该比例扩大到36.1倍。2013年人均一般公共预算收入排名前五位的县(区)是排名后五位的10.86倍;2014年该比例扩大到12.12倍。
(二)在上级财政的支持下,县级财政支出相比财政收入有较大提升。从各县(区)之间比较来看,上级财政的支持有力缩小了各县(区)之间的财力差距。2013年人均一般公共预算支出水平最高的G区是最低的H县的3.12倍。而这两个县(区)人均预算收入之比则高达22.73倍。2014年,在G区与H县人均预算收入之比扩大到36.1倍的情况下,两个县(区)人均预算支出之比仅为3.55倍。2013年各县(区)排名前五与排名后五人均预算收入之比为10.86倍,而人均预算支出之比缩小为2.91倍;2014年各县(区)排名前五与排名后五人均预算收入之比为12.12倍,而人均预算支出之比缩小为3.25倍。
从各县(区)自身收支情况来看,上级财政的支持有效弥补了各县(区)的收支缺口。2014年,各县(区)一般公共预算收入与一般公共预算支出之比最高为17.27倍,一般公共预算支出是收入的5倍以上的县(区)32个。
相比于一般公共预算收入的巨大差距,各县(区)一般公共预算支出的差距明显缩小,究其原因,一方面是转移支付资金的支持。作为经济落后的西部省份,中央每年都对贵州给予巨大的资金支持,这两年中央对贵州的各项转移支付占贵州公共预算总支出的近2/3,这些资金再通过省对下的转移支付,流向基层政府,统筹用于各项公共支出。另一方面是制度设计。2010年财政部印发了《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》,全面部署建立和完善县级基本财力保障机制,这项政策实施以后,贵州各县基本实现“保工资、保运转、保民生”目标,基层政府实施公共管理、提供基本公共服务的基本财力需要得到了有效满足,各县(区)之间的财力差距明显缩小。并且,贵州省将部分县纳入了省直管县试点,也有效了提升试点县财政管理水平及财力水平。
(三)税收收入是县级财政主要收入来源,占财政收入的比重呈上升趋势,但部分县的非税收入占比仍然过高。税收收入占财政收入的比重是衡量地方财政收入质量的一个重要参考指标。随着近年来贵州省严控市县非税收入虚增空转的力度不断加大,县级财政收入质量有所提高。2014年,88个县(区)税收收入占一般公共预算收入的比重平均为72.23%,相比2013年上升了6.61个百分点。其中,税收收入占比超过60%的县(区)有80个,比2013年多14个;占比超过70%的有59个,比2013年多22个。
由于经济基础薄弱、税源增长乏力,在完成财政收入任务目标和考核排名的压力之下,部分县(区)将非税收入作为财政收入的主要来源,非税收入所占比重甚至超过了税收收入。2014年,非税收入占到一般公共预算收入一半以上的县减少到2个,占比超过40%的县减少到8个。其中,非税收入占比最高的三个县分别为62.08%、57.66%、48.95%。
县级财政运行的主要困难和突出问题
(一)产业园区提振各县经济实力,但因地制宜程度有待加强。2014年全省产业园区完成工业总产值6928亿元,同比增长20.2%,占全省工业总产值的比重达到了61.9%,比上年度提高6.9个百分点。产业园区的规划和实施客观上推动了贵州省整体经济实力的提升,但结合各县(区)经济发展实际来看,园区之间存在一定程度的同质化,可能导致相邻的县为了争取项目,不惜以各种优惠政策进行竞争,不利于区域经济协调发展。不仅如此,其下辖的乡镇也在大力发展产业园区,但由于区位、配套、交通等条件限制,只引进了一些规模小、粗加工、能耗较重甚至污染严重的企业,难以吸引优质的企业和项目进驻,部分新建的厂房只能闲置,造成了资源的浪费。而且,由于产业园区的建设主要是政府主导,在基础设施建设等方面投入了大量资金,在县级财力有限的矛盾之下,只能通过大量举债的方式解决资金缺口,进一步加重了地方的债务负担。
(二)税源结构单一,其他财源的培育乏善可陈。如Q县,2013年建筑业、水泥制造业和房地产业纳税占当年税收之比超过40%,在逐步消化过剩产能、房地产市场走低的背景下,税收增长的压力不断加大。在主要税源增长乏力,其他财源培育短期难以见效的情况下,部分县迫于考核压力把目光转向了非税收入,多种方式增加非税收入,提高非税收入占比,冲抵税收收入增长减缓带来的压力。
(三)县级财政收支结构不合理,可统筹财力有限。从收入来看,县级财力收入水平较低,主要来自于上级转移支付,总体来看,88个县(区)将近2/3来自于上级各种转移支付资金,即只有约1/3来自于本县(区)经济发展带来的财政收入。由于县域经济发展从量变到质变、上升到新的台阶需要一个相对长期的过程,因此,县(区)财政对上级财力的依赖预计在短期内仍将持续。从支出来看,根据2013年和2014年决算数据显示,各县(区)一般公共服务、教育、社会保障和就业、住房保障支、医疗卫生等5项支出合计数占一般公共预算支出的比重平均水平均超过65%,表明民生类支出占了绝大部分比重,留给各县可统筹的财力相对有限,用于促进经济社会领域发展资金不足,县(区)可统筹使用的财力与其承担的事权和支出责任不匹配,所面临财政收支矛盾日益突出,在加快发展、后发赶超的目标任务下,融资成为发展的主要资金来源。
(四)在财政收入任务目标和考核排名压力下,出现虚增财政收入的现象。在2013年的检查中发现,某市政府将某项目整体资产进行内部转手,以形式合法的买卖制造出项目税收,通过财政空转实现虚增收入。2014年的检查中发现,有三个区、县地税部门,为了完成年度税收任务,地税部门对部分税收予以提前征收,甚至多征收有关税费,仅检查发现的多征税费就达1.2亿元,占三区县局2013年征收税费总额的5.68%。财政收入造假会造成经济信号失真,导致政府决策失误,影响公共财政职能的有效发挥。
(五)政府债务负担重,偿债压力加重财政负担。在巨大的财政收支矛盾下,一方面在“增比进位”压力下要发展,另一方面财力连吃饭都不够,大规模举债成为了各县(区)发展经济的主要选择。截至2014年底贵州所有县级单位承担的地方政府性债务规模占全省政府性债务总规模的将近一半(包含政府负有偿还责任的、政府负有担保责任的、政府可能承担一定救助责任的债务)。从实地调研情况来看,由于前期没有硬性的举债约束,各县(区)通过显性或隐性的方式大举融资,如D县2014年末政府债务为该县当年财政总收入的13.57倍;Z县2014年末政府债务为该县当年财政总收入的6.52倍;Q县2014年末政府债务为该县当年财政总收入的3.73倍。可见,各县不同程度负担着较重的债务压力,债务的到期偿还势必会对各县经济可持续发展增加难度。
(六)基层财政管理薄弱也在一定程度上影响财政资金的使用效益。一方面,财政管理存在重分配轻管理、重审批拨付轻跟踪问效的问题。新预算法出台之前,预算执行缺少硬约束,导致执行效率不高,财政部门主要依据上年的财政收入和下一年的收入目标编制预算,只重保障县级财政运行,不重运行质量。从调研来看,部分县相关主管部门及负责同志仍把主要精力放在为本地争取更多的政策及资金支持上,对如何按新预算法要求进一步增强财政管理水平方面关注较少。另一方面,虽然国库集中支付、政府集中采购等实施以后,县级财政部门在严格控制支出方面有了进步,但基层财政管理距离科学化规范化的要求仍有较大差距,财政资金跑冒滴漏,被挤占挪用的现象依然存在。
意见和建议
(一)因地制宜地确定不同县(区)的发展思路,不同的功能区要有不同的发展思路和主体收入来源。2013年5月贵州省人民政府印发《贵州省主体功能区规划》,以县级行政区为基本单元,确定全省的重点开发区、限制开发区和禁止开发区等主体功能区,以推进经济、资源环境和人口相协调的国土空间开发格局的形成。重点开发区定位为支撑全省经济增长的重要增长极,为推进城市化、新型工业化和发展现代产业的重要集聚区。对于重点开发区,要基于工业基础、交通条件及资源禀赋等要素,重点发展装备制造、能源化工、新材料、优质烟酒等行业,努力做大做强,形成规模效益和辐射带动效应,丰富和夯实税源基础,从产业发展中获得更多税收,降低对上级财力的依赖,所节约的上级转移支付资金统筹用于其他区域的发展。由于面临自然条件的制约,限制和禁止开发区主要支持农业综合生产能力建设,生态环境保护和修复,同时支持其加强公共服务能力和相应的基础设施建设,由于总产值规模较小,财政收入难以满足区域事权和支出责任,补偿性的转移支付仍是财政收入的主要来源。
(二)针对不同的功能区,确定不同的省对下财政体制。随着主体功能区规划的推进,经济发展将主要根据各类功能区的功能定位来确定,在确保基本公共服务均等化的前提下,需要相配套的财政体制作为支撑。一是要对收入分成进行重新划分。由于重点开发区着眼于支持加快农业化、城镇化、集约化发展,经济规模及财政收入会处于领先地位,经济总量大,收入留存比例应有所下调,与此相对应,限制和禁止开发区的收入留存比例应大幅上升,甚至部分收入类别可以全部留在开发区,从收入端对不同功能区进行一次平衡。二是对省、市、县三级现有支出责任进行系统梳理,结合功能区定位,按照激励相容原则,考虑信息复杂性和非对称性,进一步明确省、市、县应承担的事权和支出责任,解决各级政府事权范围内“缺位”、“错位”和“越位”的问题,并保证其财力与支出责任相匹配。同时,由于人口密度、经济发展水平、主体功能上存在很大差异,县和市辖区的体制划分应采取不同的方式予以区别对待。
(三)改进转移支付机制,提高县级财政的统筹能力,进一步提高财政支持的针对性。财政转移支付是促进不同主体功能区基本公共服务均等化的重要手段。从现有转移支付制度设计来看,省对下转移支付包括税收性返还、一般转移支付和专项转移支付。税收返还主要与当地经济发展水平息息相关,受主体功能区发展定位影响,重点开发区域得到的税收返还额度必然高于限制和禁止开发区域,长期来看将会加剧不同功能区财力的不均衡。从一般性转移支付来看,其中的均衡性转移支付有助于提升县级可统筹财力,但占转移支付的比重很小。专项转移支付占全部转移支付的比重较高,但由于规定了特定用途,甚至有些还要求地方承担部分配套资金,客观上加重了县级财力负担。完善省对下转移支付制度要从纵向和横向两个维度入手。从纵向来看,一是应扩大对限制和禁止开发区的一般性转移支付占比,切实提高县的可统筹财力;二是进一步扩大省直管县的范围,降低各类资金被中途挤占、挪用、截留的风险;三是在转移支付标准测算时,充分考虑生态环境保护因素,提高相应的转移支付系数,逐步降低直至完全取消税收返还;四是规范专项转移支付的条件和标准,整合同类别的专项类资金,做实取消地方配套资金,酌情增设生态环境保护类专项转移支付。从横向来看,限制和禁止开发区在生态环境保护方面支出了大量成本,环境保护带来正的外部效应,对于周边生态受益的重点开发区而言,应通过建立健全横向的补偿机制,如资金补助、定向援助、对口支援、项目扶持等方式,对提供生态产品和服务的限制和禁止开发区进行补充,促进各类功能区之间的财力均衡。
(四)健全机制和政策,杜绝虚假收支,并将债务控制在合理的范围之内。县级政府虚增财政收支的一大诱因是考核机制,要改变目前简单的以财政收入增速等结果性因素为主的考核机制,应将考核重点调整到对组织财政收入的履职情况上来。合理量化各项工作业绩评价指标,将是否做到依法征管、应收尽收、依法缴库等作为考核主要内容。进一步完善非税收入征管和财政预算管理方面的考核机制,主要内容应包括是否存在空转、列收列支、违规调节财政收入口径等行为。同时,将财政收入质量检查结果纳入工作业绩考核指标体系中,引导财政收入征管部门规范征管行为,保证财政收入的真实性。与此同时,各县(区)以地方政府债务规范化管理为契机,既要有计划、分步骤消化当前存量债务,又要着眼长远,结合中长期经济社会发展规划,合理统筹安排新增债务的规模、期限等,杜绝盲目举债,严格控制举债用途,完善债务成本控制和偿债机制,将债务控制在合理范围内,与当地经济社会中长期发展的要求相衔接、相适应。此外,为进一步调动基层政府的积极性,可将部分转移支付与财政收入质量、债务化解情况等挂钩。
(五)着力加强基层财政管理,提升财政管理能力。一是厘清政府与市场的边界,竞争性领域要逐步退出交由市场主导,公共产品和公共服务由政府直接提供,或者通过政府购买服务的方式予以解决,同时,结合各县(区)实际需求,选取部分项目创新政府与市场的合作模式,采取PPP模式撬动社会资本,发挥财政资金杠杆作用。二是按照新预算法要求,加强预算管理,严格预算编制和执行,推动实现全口径预算,推进预算公开,包括公开“三公”经费预算的使用情况,加强社会和舆论监督,进而促进和规范预算管理。三是增强县级财政部门统筹财政资金的能力。由于主客观原因,除了县(区)财政局之外,其他预算单位长期结存了大量的财政资金,造成了资金的闲置浪费。县级财政部门应对这些财政存量资金进行定期收回、统筹使用,形成财政存量资金的定期清理机制,提升财政资金的统筹能力。四是选取部分重大项目开展事前评审论证和事中监督控制,实现关口前移,项目执行完毕后,对项目支出进行事后绩效评价,并将绩效评价结果作为下一阶段预算编制的重要依据,纳入对有关部门的考核及奖惩之中,确保项目资金用到实处、用出效益。五是加大对新预算法的学习培训力度,由于新预算法是对政府行为的约束和规范,不仅要对财政部门负责人进行培训,更要加强对县(区)主管领导的培训,提高基层政府依法理财、依规办事的意识和能力。六是强化内外部监管,县(区)财政部门从加强信息化建设、加强与相关监管部门沟通协作、完善制度规程等方面提升监管能力,规范检查行为,确保财政资金的使用规范、透明。
责任编辑 刘永恒
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