我国从2012年开始推行“营改增”试点,试点过程中营改增范围对应的税款全部归属地方,但长期来看并不现实。从税种管理角度来看,营改增后的增值税应该实行统一管理,税款分配也应一致,否则会增加管理的难度和成本。从业务范围上来看,增值税实行税款抵扣制度,现实征管活动无法在业务链条中将营改增范围与原有增值税业务范围划分清楚,从而影响到收入的分配。为解决营改增后地方财政收入问题,长远来看应改革增值税的收入分配比例,将增值税税收收入统一在中央和地方之间进行分配,同时重新构建地方税收体系,以完善地方税的财政和经济调节功能。
(一)赋予地方一定的税收立法权
相对独立的地方税体系的形成,应该包括一部分纯粹属于地方的税收,税种开征、减免、停征等都应该由地方决定。因此,要合理界定不同层级政府事权,在此基础上按照事权与财力相匹配的原则完善中央与地方税收体系。地方政府作为地方的财政主管,对当地税收的税源、税收结构最为了解,可以根据当地的经济布局调整税收结构,具有税收立法上的优势。赋予地方一定的税收立法权还可以缓解地方政府对非税收入的过分依赖,有利于税费改革进程和市场经济的健康发展。但是地方立法要受到一定约束,遵循中央的授权以及立法原则和程序的规定,避免地方各行其是。
(二)建立健全地方税制结构
1.培育地方税主体税种(税类)。居于主导地位、起主导作用的地方主体税应具备以下几个特征:一是税基的非流动性,这可以避免纳税人从税赋高的地区向税赋低的地区转移。二是税基的广泛性,具有足够量的税源才可以承担起为地方组织财政收入的功能。三是税基的稳定性,稳定的税源能够保持组织收入功能的可持续性。为保持税收的组织收入及经济调节作用的可持续性,结合我国国情和税制改革进程,地方税主体税种的选择应在现有税种的基础上进行规范,而不是重新构建。在营改增试点范围不断扩大的情况下,将财产税培育为地方税的主体税必要且可行。首先,我国现有地方财产税税种多与房地产有关,房地产作为课税对象具有非流动性、广泛性和稳定性特点,符合地方主体税种要求。其次,地方税收收入数据显示,除了具有共享性质的增值税、营业税、企业所得税等税种以外,现有地方税种中与财产有关的房产税、契税、土地增值税和土地使用税在地方税收收入中占比较大,在现有基础上进行规范、整合有利于地方财政收入的稳定性。近期可结合房产税试点的推进,不断扩大房产税征税范围,改进征税方法;长期可以考虑将房产税和土地使用税合并为房地产税,统一征收。同时要完善契税和土地增值税的征收管理,适时研究开征以存量财产为课税对象的遗产与赠与税。
2.完善辅助税种。现有地方税税种改革主要包括资源税和城市维护建设税。资源税改革主要是扩大其应税范围,改革计税方法,强化资源有偿使用和对环境的保护作用,以实现资源税对资源开发和利用的调节。城建税的附加税性质一定程度上限制了其对城市环境进行维护和建设功效的发挥,应尽快列入改革议程,探索城建税作为一个独立税种的运行模式,根据城乡建设和环境维护需要,重新设计城建税的课税要素。开征新税种主要是针对环境建设,加快环保税的立法。现有税收体系中有益于环境建设的税种主要有消费税、企业所得税、资源税、车船税等,但是对于排放污染物的生产企业仍然采取超标准收费政策,而且收费标准不能满足环境治理的需要,不利于环境优化和调动企业节能减排的积极性。建议在现有收费基础上,加快环境税立法进程,尽快将排污收费方法改为征税方式。
(三)规范地方税收征管体系
为提高税收征管效率,构建和谐的征纳关系,在现有格局下当务之急是加强国地税的协调与合作。一是要实现国地税的信息共享,建立现代信息技术支撑的国地税征管网络,即时了解征管信息;二是协调解决国税与地税部门在征管权限和征管范围上的交叉问题。明确双方的税收管理范围和权限以及收入划分机制,信息需公开、透明,进一步降低征管成本。长远来看,构建相对独立的地方税收体系,需要在合理划分税权的基础上,根据税制改革进程和分权的程度进一步规范税收征管机构的设置。
责任编辑 张敏