价格调节基金是政府稳定物价、平抑市场价格波动和保障困难群众生活的重要工具。截至2012年底,全国已有27个省市设立了价格调节基金。很多省市县级地方人民政府对其区域内的煤炭、金融、烟草、电信、石油等行业按照不同的征收标准征收价格调节基金。目前,所有设立并征收价格调节基金的地方政府所依据的只有1998年实施的《价格法》。《价格法》明确规定政府可以“设立”价格调节基金,而没有规定政府可以“征收”价格调节基金。因此,部分企业对该项基金的征收依据以及基金使用情况提出质疑。
由于价格调节基金在具体筹集渠道上尚无统一规定和明确要求,目前国内价格调节基金征收渠道主要有三种方式:各级政府通过筹措财政性资金安排,纳入同级财政预算管理;向社会征收建立该基金,且在征收范围及征收标准上存在很大差异,既有向当地所有企业征收,也有向特定行业或特定领域征收;多方面筹集,各级政府财政预算安排一部分,向社会征收一部分及其他来源。除此以外,价格调节基金的征收管理也存在一些问题:一是征收比例不一。如山西规定一般企业按实际缴纳的增值税、消费税和营业税三税之和的1.5%计征;湖北则按纳税人实际缴纳的增值税、消费税和营业税三税之和的1%计征;广东对批发环节的成品油按0.02元/升征收,省级电网每年销售电量则按0.003元/千瓦时征收;陕西对全省所有煤炭企业按照原煤(含洗混煤)每吨15元、洗精煤、焦炭每吨25元的标准进行征收。二是征收部门不一。部分省市将地方税务部门或物价部门确定为统一征收部门,部分省市则确定由地方税务部门和财政部门联合征收,个别省市专门设立价格调节基金征收机构,少数省市则指定相关归口管理部门为具体代征部门。三是代征费用不一。由于价格调节基金不属于征收税费,必须指定有关单位代为征收(除专门设立的机构外),因此部分省市允许代征部门提取一定的代征费用,但各地代征费用提取比例各不相同,个别地方代征费用竟占到代征额的10%。
清理规范价格调节基金既是适应新一轮财税改革、贯彻落实“依法治国”理念的需要,也是理顺政府职能、协调政府部门间关系的需要。清理时需厘清两个问题:
(一)征收价格调节基金属于强闯“政策红线”。2008年5月,《国务院关于加强预算外资金管理的决定》明确规定“加强收费、基金管理,严格按照预算外资金规模收取或提取预算外资金必须依照法律、法规和有法律效力的规章制度所规定的项目、范围、标准和程序执行。”“征收政府性基金必须严格按国务院规定统一报财政部审批,重要的报国务院审批。基金立项的申请和批准要以国家法律、法规和中共中央、国务院有关文件规定为依据,否则一律不予立项。地方无权批准设立基金项目,也不得以行政事业性收费的名义变相批准设立基金项目。对地方已经设立的基金项目,必须按照《国务院办公厅转发财政部、审计署、监察部对各种基金进行清理登记意见的通知》的规定进行清理登记,由财政部负责审查处理,重要的报国务院审批。”因此,《决定》对设立和征收政府性基金的相关要求既明确,也很具体,是各级地方政府设立和征收相关基金的一条最基本的“政策红线”。
(二)政府监管部门对价格调节基金的废止存争议。从财政部对基金管理的角度看,价格调节基金属于地方政府违规越权成立,属于国家三令五申废除的基金项目。尽管《价格法》规定地方政府可以“设立”价格调节基金,但并未授予其直接征收权,目前所有地方的价格调节基金都未走上报财政部的程序。为规范政府性基金收缴,自2004年初至今,财政部每年公布一次《全国政府性基金项目目录》,并规定凡未列入其中以及未经国务院或财政部批准的政府性基金,公民、法人和其他社会组织应拒绝缴纳。2004年以来,价格调节基金从未被纳入该目录。而国家发展规划部门认为,从保证供应、平抑物价等角度看,价格调节基金可以发挥积极的保障作用,因此发改委认为地方政府可以设立该项基金。从表面上看,两部委态度相反,但从实质上看,两部委的意见并不矛盾,都是有政策依据的。正常情况下,“设立基金”就等于“征收基金”了,但价格调节基金却非这样,设立价格调节基金可以通过财政拨款和社会捐助等形式来筹措资金,而非必须征收。所以,按照《价格法》的规定,各级地方政府“设立”价格调节基金并不违法,关键是“征收”价格调节基金没有法律和政策依据。
基于以上分析,笔者认为,价格调节基金需要从以下几个方面加以规范:
(一)重申设立和征收政府性基金的原则。财政部必须重申政府性基金的设立和征收的基本原则,必须严格执行《国务院关于加强预算外资金管理的决定》的相关规定,各级地方政府设立和征收的各类政府基金,必须遵循国务院给财政部的授权,通过财政部审批和备案,否则就是违法。建议对照此原则,对包括价格调节基金在内现有的各级地方政府设立和征收的各类政府性基金进行检查和清理。
(二)明确价格调节基金的立法权限和立法程序。一是建议修改《价格法》,明确设立和征收价格调控基金的立法主体和立法程序。二是依法制定《价格调节基金管理办法》和《价格调节基金征集使用管理实施细则》,完善各项管理制度,真正确保价格调节基金发挥“调控价格,稳定市场”的积极作用。
(三)加强对价格调节基金等政府性基金的管理。一是加强非税收入管理。将非税收入纳入预算管理,虽然价格调节基金在其中所占份额不大,但是可以此为切口深入,达到将非税收入纳入预算管理的目的。二是强化政务公开。对经国务院相关部门批准征收的政府性基金进行公示,尤其是批复文件应在政府门户网站进行公开。三是强化基金管理。建立健全各项管理制度,包括预决算制度,使用前专家评审、使用期跟踪监督、项目使用结算审查、使用效果评价分析、年度预算执行情况专项审计、档案管理、票据管理、财务管理、定期报告制度以及不得随意减免、不得超范围超标准征收、不得坐支挪用等各项规定。
(四)重视对政府性基金使用情况的监督。一是要加强内部监督力度。不断完善各类政府性基金征收、使用和管理的内部控制机制,加强对政府性基金征收和使用各个环节的管理,防止各种违法违规情况的发生。二是要加大外部对政府性基金征收、使用情况的检查力度。定期组织财政部门和审计部门对各级政府设立和征收的各项政府性基金开展检查,防止有关部门截留、挪用政府性基金,对发现的违规违纪问题及时处理。
责任编辑 李艳芝