时间:2020-02-12 作者:吴松强 蔡婷婷 (作者单位:南京工业大学)
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摘要:
财政科技投入是引导科技发展、促进科技成果转化的重要力量。在经济发展的新形势下,国家财政如何发挥其杠杆作用助力创新型国家建设,成为当前社会各界比较关注的问题。美国作为世界第一科技大国,其财政科技投入的相关政策与经验对我国促进财政科技投入管理、加快科技创新有着重要的借鉴意义。
一、美国财政科技投入的经验剖析
通过“科技计划”统一配置科技资源。科技计划是指导国家科技发展的重要纲领,美国作为世界典型科技发达国家,极其重视制定科技发展计划。美国的科技计划主要包含两个层次:综合性科技战略、部门科技计划。遵循“自上而下”、“自下而上”两条线,计划规定了政府科技投资的对象、份额,明确政府在科技投入的主导地位,促进相关法规政策的落实,刺激社会广泛投入。
运用财政资金整合科技金融资源。美国SBA(small business administration小企业管理局)是美国财政科技投入的形式创新,不仅促进中小科技企业的发展,提升国家综合科技竞争力,而且解决私人金融进入不足、金融市场失灵等问题。SBA通过运用财政资金,整合科技金融资源,实现市场机制最大化,发挥政策和财政资金的引导和集聚作用。其资金由国会授权财政全额拨款,对...
财政科技投入是引导科技发展、促进科技成果转化的重要力量。在经济发展的新形势下,国家财政如何发挥其杠杆作用助力创新型国家建设,成为当前社会各界比较关注的问题。美国作为世界第一科技大国,其财政科技投入的相关政策与经验对我国促进财政科技投入管理、加快科技创新有着重要的借鉴意义。
一、美国财政科技投入的经验剖析
通过“科技计划”统一配置科技资源。科技计划是指导国家科技发展的重要纲领,美国作为世界典型科技发达国家,极其重视制定科技发展计划。美国的科技计划主要包含两个层次:综合性科技战略、部门科技计划。遵循“自上而下”、“自下而上”两条线,计划规定了政府科技投资的对象、份额,明确政府在科技投入的主导地位,促进相关法规政策的落实,刺激社会广泛投入。
运用财政资金整合科技金融资源。美国SBA(small business administration小企业管理局)是美国财政科技投入的形式创新,不仅促进中小科技企业的发展,提升国家综合科技竞争力,而且解决私人金融进入不足、金融市场失灵等问题。SBA通过运用财政资金,整合科技金融资源,实现市场机制最大化,发挥政策和财政资金的引导和集聚作用。其资金由国会授权财政全额拨款,对科技小微企业进行扶持。
实施灵活高效的科技政策。制定科技创新政策对于促进国家创新机制建设有很大的作用。在不同的建设时期,美国制定了适应时势的科技政策:20世纪70—80年代的科技经济结合创新战略,引导美国经济产业结构的转型;20世纪90年代以后,为应对高新技术日益激烈的竞争,政府出台了一系列加快科技成果转化、新技术商品化的科技政策,创造科技创新的环境;21世纪以来,政府推出促进信息科技发展的若干政策,确保美国在科技领域的绝对优势。
建立健全高效有序的科技组织管理机构。美国科技的组织管理机构包括:白宫、国会和各联邦部门。行政、立法、司法三个系统根据自身职能定位,在参与国家科技政策的制定中相互补充,通过相互制衡机制,在财政科技投入的问题上保持客观性,增强财政科技政策的稳定性。为加强财政科技投入的统一规划,美国实行“总监察长办公室制度”,在宏观上监督中央各个平级科技经费配置部门、地方科技经费配置部门,协调中央和地方科技管理部门在科技资源配置、科研项目评价监督等方面的互补性和针对性。
确立多元化的财政科技投入对象。美国是世界研发投入最多的国家之一,其财政科技投入对象多元,不仅包括联邦科技研发机构、高等院校、社会产业科技研发机构,还包括联邦政府资助的科技研发中心,以及部分非盈利性科研机构。为减少行政干预,美国科技管理职能机构对于具体的科研项目主要采取“专家管理科技资金”的方法,以国家为导向、各机构自由申报、由同行评议,向全社会各科技创新主体开放财政科技资金。
推进绩效评价与监督的法制化和社会化。为确保国家财政科技投入绩效评价与监督工作的有效性,美国制定了许多法律和部门规定,包括《总检察长法》、《政府绩效与结果法案》等,以立法的形式确立财政科技投入绩效评价的程序及监督的范围和内容。同时,引入第三方评价机制,政府作为出资方,委托社会咨询评估机构等中介机构进行项目的验收与评价,政府与第三方评价机构相互监督与制约,提升监督的客观性,提高政府监督的有效性。
二、我国当前财政科技投入的主要问题
财政科技投入总量不足,增长不稳定。20世纪90年代以来,我国财政科技投入大幅增长,但是比起世界典型发达国家,我国财政科技投入的地位远远低于我国经济产出的地位。美国在20世纪60年代R&D(Research and Development研究与发展)经费占GDP的比重已超过2%,而我国直到2007年,R&D经费占GDP比重都低于1.5%(见表)。2006年我国颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》中明确,到2015年将R&D经费占GDP比重提高到2.2%。由此可以看出,比起世界发达国家的R&D投入,我国财政科技投入的强度较低。另外,我国财政科技投入的增长机制存在不稳定性。在2004—2013年,R&D增长后劲不足,到2013年增长率只有15%(见表)。经济发展的速度在提高,但是国家对科技的投入并未跟上经济发展的步伐,目前2%的财政科技投入强度并不能支撑我国科技发展水平在国际科技竞争中脱颖而出。
财政科技投入结构不合理。2011—2013年,我国基础研究占研发总经费的比例分别为:4.7%、4.8%、4.7%,长期徘徊在5%以下,远远低于发达国家和处在同样发展阶段的其他发展中大国15%—20%的平均水平。基础研究投入不足,使得我国科技基础设施和研究环境与国际先进水平存在较大差距,极大地制约了我国原始创新能力的提高和智力资本的积累。另外,我国科技经费的分配过度依赖竞争机制,严重影响科技资源的使用效率,许多科研机构的基本支出必须通过科研项目的争取得以解决,使得科研经费竞争的动机出现异化,科研机构和人员花费大量时间和精力在科研之外的活动上,导致政府的科技投入不能很好地发挥作用。
财政科技投入对象局限。我国的科技管理体系导致目前财政科技投入对象选择受到行政运作的干扰。政府科技管理行政机构设立“计划”、“专项”等渠道,将政府科技资金投入具有行政隶属关系的科研主体,导致一些没有行政隶属关系的机构和个人被排除在财政科技投入对象的选择之外,进而影响到我国财政科技投入的产出率。
国家财政科技投入管理缺乏统筹协调,科技资源使用效率低。我国财政科技投入管理由于缺少国家层次上的统筹规划,使得中央和地方财政科技投入的各类计划范围、目标不明确,无法形成相互补充、各有侧重的科技管理组织结构,中央和地方财政科技投入出现交叉、重叠的现象,导致国家科技资源浪费。
财政科技投入绩效评估体系不完善。一是对科技经费利用效率的评价指标偏移。目前我国对科研项目的绩效评价集中于发表论著情况、专利获奖情况,形式上的论著数量与实质性创新内容混淆,导致科研人员片面追求形式上科研成果的数量,而忽略实质性创新。二是财政科技投入评价层次单一,对不同性质的科研项目使用相同的评价方法。科研活动本就存在极大的不确定性,有些实质性创新成果往往出现在结题之后,但是目前我国绩效评价止于结题,对结题之后科研项目的进展没有关注与鼓励政策,导致我国科研盲目追求结题结果,忽视研究的实际应用性。
财政科技投入监督机制不健全。健全的监管机制应该涵盖中央和地方各个行政级别,应该包括相关法律和制度规定、政府监管部门和独立的社会监管机构。虽然目前我国建立了财政科技投入多项法律规定,也设置了科技经费监管与服务中心等科技管理机构,但目前科技经费的监管部门集中在中央层级,地方科技经费监管形同虚设,在一定程度上制约我国财政科技投入监管的客观性。另外,科技经费监管缺乏社会化机制,国家对科技经费的监管结果很少向社会公示,社会公众在国家科技经费的监管中一度缺位。
三、美国财政科技投入对我国的启示
落实财政科技投入的稳定增长机制,加大财政科技投入力度。一方面,继续加大中央和地方财政科技投入力度。2013年在财政科技投入方面,中央占本级财政支出比重为13.3%,而地方占本级财政支出比重仅为2.9%,因此还应着重加大地方财政科技投入,提高地方财政科技投入比重,从而提升政府财政科技投入总量。另一方面,进一步完善科技金融、税收等方面的政策,拓宽融资渠道,为科技发展积累更丰富的资金资源;通过立法保障财政科技投入的增长目标,稳定增长机制。同时还要优化财政科技投入结构,建立稳定性经费与竞争性经费的合理配置机制。
促进财政科技投入对象的多元化。国家科技管理机构要转变管理观念,加快科技投入管理机制改革,优化财政科技资源的配置,向政府系统以外的科研主体开放财政科技经费,提高科技经费的产出效益。国家可以通过各项法律、政策规定为财政科技投入对象的多元化创建有利的制度环境,加强科技投入对象多元化的强制性要求,减少行政运作规则的干扰,引入“国家导向、自由申报、同行评议”的理念,向社会各种科技创新主体开放财政科技投入资源,进而促进国家总体创新能力的提高。
构建完善的科技金融体系。通过借鉴美国科技金融政策的经验,我国要构建完善的科技金融体系,应关注中小科技企业的信贷和融资情况,加强对中小创新企业的信贷和融资支持。一是政府资金以有效方式直接注入中小企业,为中小企业的科技创新活动提供基础环境;二是进一步推动我国支持高科技企业发展的资本市场,将创业板与二板市场有效结合,解决中小企业上市难、融资难的问题;三是以新型金融工具支持我国企业技术创新。
完善财政科技投入的绩效评估和监督体系。创新指标评价体系,增加创新性内容在评价综合指标的比重,将预期的在研究过程基础上新的突破和发现、暂时不被接受的科研成果、研究过程中的意外发现等纳入创新性科研内容,鼓励科研人员提高科技经费使用效率,注重科研过程,而不是一味追求论著数量等形式上的科研活动;引入更多层次、更加灵活的绩效评价机制,改变目前在科研项目中固定套用的验收评价方式,为科研主体的科研活动提供更加合适的研究环境基础;构建科学的分工制约机制,加大地方科技管理机构在监督管理中的地位,将财政科技投入监督工作相互分离,明确各个监督主体职责,定期向社会公众公示监督结果,实现财政科技投入监督机制的公开透明;强化第三方评价监督机构,完善专家科技管理机制,加快建设科技评估咨询中介机构,完善绩效评价监督机制;深化相关法律制度的建设、落实,以法律的形式促成科学的绩效和监督机制。
责任编辑 刘永恒
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