时间:2020-02-12 作者:王晓毅 中国社科院农村环境与社会研究中心主任
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摘要:
农村环境和资源问题已经成为制约农村发展的重要问题。历年中央一号文件中都有强调农村环境问题,而且对这个问题的关注程度在不断提高。比如在2010年的中央一号文件中还只是强调生态安全问题,到2013年的中央一号文件就已经特别强调农村生态文明建设,而2015年中央一号文件则从农业和农村两个方面强调了农村环境问题,从而使农村环境问题更加具体,解决问题的措施也更加全面、更富有针对性。
充分认识农村环境问题的严重性
与农民收入问题、粮食安全问题以及农村社会稳定问题相比较,农村环境问题所得到的关注还远远不够。事实上,农村环境问题已经成为目前农村发展中最重要的问题,不仅与农民收入、粮食安全以及农村社会稳定密切相关,而且其影响范围已经超出了农村,辐射了城市地区。
首先,农村环境在不断恶化。近年来在农民收入、农村经济、农村基础设施建设和农村社会事业等方面都取得了长足的进步,但是农村环境问题却日益恶化,过量施用化肥农药所导致的面源污染依然严重,水污染、生态环境退化等没有明显好转,农村环境问题并没有随着经济增长而得到明显改善,预期的环境污染的库兹涅兹拐点迟迟没有出现。因为农村仍然在发展,导致农村环境问题...
农村环境和资源问题已经成为制约农村发展的重要问题。历年中央一号文件中都有强调农村环境问题,而且对这个问题的关注程度在不断提高。比如在2010年的中央一号文件中还只是强调生态安全问题,到2013年的中央一号文件就已经特别强调农村生态文明建设,而2015年中央一号文件则从农业和农村两个方面强调了农村环境问题,从而使农村环境问题更加具体,解决问题的措施也更加全面、更富有针对性。
充分认识农村环境问题的严重性
与农民收入问题、粮食安全问题以及农村社会稳定问题相比较,农村环境问题所得到的关注还远远不够。事实上,农村环境问题已经成为目前农村发展中最重要的问题,不仅与农民收入、粮食安全以及农村社会稳定密切相关,而且其影响范围已经超出了农村,辐射了城市地区。
首先,农村环境在不断恶化。近年来在农民收入、农村经济、农村基础设施建设和农村社会事业等方面都取得了长足的进步,但是农村环境问题却日益恶化,过量施用化肥农药所导致的面源污染依然严重,水污染、生态环境退化等没有明显好转,农村环境问题并没有随着经济增长而得到明显改善,预期的环境污染的库兹涅兹拐点迟迟没有出现。因为农村仍然在发展,导致农村环境问题的因素仍然存在。比如随着农村劳动力大量外流,投入农业的劳动力迅速减少,传统的精耕细作被粗放式经营所替代。长期种植单一品种作物加剧了病虫害发生的风险,为了防止病虫害,农药的施用量就会不断增加;没有劳动力进行除草,农民开始使用除草剂。有研究表明,如果农民在作物生长期不松土除草,土壤水分的蒸发量就会增加,而为了抗旱,农民又不得不增加灌溉,从而导致用水量增加;现在农民普遍使用化肥代替农家肥,因为化肥更节省劳动力,但是过量施用化肥以后,大量的氮磷会进入水体,造成水体的富营养化。我们没有办法逆转农业劳动力减少的趋势,从而就很难逆转农业生产的粗放经营。尽管现代农业技术可以缓解一些环境问题,但是并不能从根本上解决。比如测土施肥可以减少化肥的浪费,但是却很难增加农家肥的使用量,粪肥污染仍然存在。此外,技术往往是柄“双刃剑”,在解决一些问题的同时也在制造一些问题,比如塑料大棚可以增温和保水,但是却会造成土壤中塑料残留污染。现代农业所带来的问题不可能在现代农业的框架内很好地解决,而回到传统农业又不现实,这是我们在讨论农村环境问题的时候不得不面对的困难。
其次,一些新因素的出现更加剧了解决农村环境问题的难度,特别是农民的生活方式改变和农村之外的污染源进入农村。在农村地区,不仅农业生产在产生污染,而且农村生活方式的改变也给农村环境带来越来越大的压力,比如垃圾问题。现在许多农村地区在重复城市的垃圾困境,由于生活方式的改变,大量工业产品进入农村,由此产生的垃圾不断增加,而且因为农村地区基本没有垃圾处理设施,农村的垃圾多是简单堆放或填埋,这不仅影响了村庄的景观,而且污染了土地和水源。随着农民收入和生活水平的提高,如果没有治理垃圾的有效机制,那么必然会产生越来越多的生活垃圾。另外,城市的扩张和城市工业也对农村环境产生了越来越严重的影响。比如工业和采矿业用水的增加对北方许多干旱地区的生态环境产生了负面影响,如地下水位下降,地表植被退化;许多工矿企业的废水排放不达标,造成大面积水污染,威胁农民的种植、养殖和日常生活。随着城市环境压力的增加,高污染的企业逐渐向农村地区扩散,外来污染的事件在逐年增加。
第三,农村环境问题所产生的影响也越来越严重。受到农村环境问题影响的首先是生活在被污染农村地区的农民。农民的正常生产活动因污染而遭受损失。同时,农民的健康也因为污染而受到影响。有数据表明,近年来农村癌症发病率上升的速度已经超过了城市。环境问题导致农民的利益受到损失,进而引起了越来越多的社会冲突,逐渐成为农村群体事件的主要原因之一。有统计表明,几乎有30%的农村群体事件与环境问题有着直接关系。更为严重的是,农村环境问题的影响已经不仅仅局限在农村地区,正通过食品安全、大气和水污染,以及生态环境退化对农村以外的地区产生越来越严重的影响。比如农村耕地的土壤污染、过量使用农药和污水灌溉已经成为食品不安全的主要原因,对所有消费者造成威胁。农村不仅是水污染的受害者,同时也是水污染的制造者,地表水的富氧化与农业生产中过量使用化肥有直接的关系。而农村地区的秸秆焚烧也经常导致空气的污染。事实上,我们在农村之外同样越来越多地感受到农村环境问题的影响。
农村环境问题存在的深层原因
农村环境问题如此严重,影响范围如此之广,需要决策者高度重视,花大力气加以解决。长期以来对农村环境治理的投入显得不足,这些不足不仅仅表现为资金投入的力度不够,还表现为制度建设和解决问题的方法严重不足。要解决农村环境问题就需要认识到农村环境问题产生的深层原因,并采取有针对性的措施。
首先,农村环境问题的产生是多种原因复合作用的结果,需要进行综合治理。目前农村环境治理的责任分散在不同部门,各个部门单打独斗,只关注自己领域内的事情,造成农村环境的治理缺少综合性。如同中央一号文件所指出的,我国农村发展的一个巨大的挑战就是在资源环境的硬约束下保障农产品有效供给和质量安全。资源短缺是一个总的约束条件,这就使农村环境保护不可能只关注单一方面,因为任何一方面过度地利用了有限的资源都意味着其他方面的资源相对紧缺,从而可能产生新的环境问题,就像种树多了会过度消耗地下水一样。
其次,政府对农村环境治理的投入不足也是农村环境恶化的原因之一。近年来政府逐步承担起农村环境治理的责任,投入不断增加,“以奖代补”和“以奖促治”等政策的实施,极大推动了农村环境的治理。但是这些治理措施多是项目式的治理,关注硬件建设比较多,至于如何将项目与持续的农村环境治理相结合,如何创造农村环境保护的软环境,目前还缺少切实可行的方法。比如“以奖代补”项目的实施改善了农村的人居环境,但是项目结束以后如何进一步管理农村的环境,甚至农村的垃圾由谁负责处理、如何处理,在多数的农村地区都还缺少相应的制度建设。农村环境治理的“项目式”运作在很大程度上不利于环境治理的效益最大化。许多项目是由上级政府的相关部门设计的,项目设计强调标准化和便于评估,忽视了不同地区的特点和村庄的多样化需求,无法回应村庄中具体的环境问题,因此村民往往参与积极性不高。由于缺少村民参与,一些项目就成了走过场。比如一些地区的农村环境整治就变成了刷墙和换大门,从表面上看农村比过去好看了,但是深层的农村环境问题并没有得到解决。
第三,农民作为农村环境保护的主体没有有效发挥积极作用,也是农村环境治理效果不明显的原因之一。农民之所以在环境治理中处于被动的地位,首先是在面对农村环境问题时,农民也无可奈何,比如农药和化肥的过量施用问题,多数农民并不知道应该如何科学施用农药和化肥。此外,农民的利益不一致也影响了他们采取集体的行动来治理农村环境。甚至有时候地方政府与农民的利益也是不一致的,有些污染企业就是政府招商引资请来的。
完善农村环境治理制度建设
可以看出,无论是决策者或城乡居民都已经认识到农村环境问题的严重性,但是由于村民参与不足和缺少配套的制度建设,用于改善农村环境的资金投入并没有发挥最大效益。为此,需要在继续增加投入的同时,积极完善农村环境治理的制度建设,以解决农村环境问题产生和存在的深层问题。从农村环境治理的角度去看2015年的中央一号文件,我们会看到许多值得关注的新提法。
首先,要高度认识农村环境问题的重要性,增加农村环境治理的投入。中央对农村环境的关注程度比过去更高。一号文件中使用了四个“重大”来阐述当前农村发展所面临的问题,即重大课题、重大考验、重大挑战和重大问题。这四个“重大”构成了今后一个时期“三农”工作的重点任务。其中重大的挑战就是指农村环境问题。由此可以看出,农村环境问题已经成为“三农”工作的首要问题之一。在一号文件中可以看到,国家在农村环境治理方面的投入会继续增加。过去一些环境治理项目包括退耕还林、退牧还草、农村连片环境整治等将被延续,并提高投入水平。同时一号文件还提出了许多新的农村环境项目,如推进京津冀、丝绸之路经济带和长江经济带生态保护与修复,开展农村垃圾专项治理等。随着这些项目的延续和实施,农村环境治理的投入力度会大幅度增加。
其次,农村环境问题需要进行综合治理。在农村环境治理中要有总体目标和科学规划,需要打破项目式的治理方式,推动跨部门合作,推动农村环境和资源的合理和可持续利用。在一号文件的指导下,不仅投入的力度会大幅度增加,而且更强调全面规划。农村环境问题是一个复杂的问题,不可能通过单一项目的治理使农村环境整体改善,因此一号文件提出“实施农业环境突出问题治理总体规划和农业可持续发展规划”,以及“完善县域村镇体系规划和村庄规划,强化规划的科学性和约束力,改善农民居住条件,搞好农村公共服务设施配套,推进山水林田路综合整治”。综合整治和总体规划是真正改善农村环境的重要手段,这就要打破部门垄断,将各个部门的环境治理统筹进行考虑。要落实综合治理就要避免项目式的治理方式,特别是避免哪个部门的资金力度大哪个部门权力就大,从而环境治理服务于资金多的项目现象。综合治理要求决策方式的改变,原来项目式环境治理的规划主要来自相关部门的上级主管单位,方案、标准和评估也都来自上级主管部门,而综合治理就更需要地方各级政府以及当地村民发挥积极性,主导农村环境治理。此外,中央财政转移支付的方式也在改革,相比较专项的转移支付,一般性的转移支付在增加,这使地方政府有能力采取更适合本地区发展的政策,地方政府可以更好地发挥财政资金的职能作用治理农村环境。但是一般性转移支付增加在提高地方政府能力的同时,也赋予地方政府更多的责任。所以需要建立更有效的农村环境治理的监督、评估和检查机制,并不断完善这些机制。
第三,要发挥农民的主体作用,并赋予农民相应的权利,使农民更积极地投入到农村环境改善的行动中。一号文件对提高农民参与环境治理的积极性提出了实施措施,特别是完善村级公益事业“一事一议”的财政奖补机制,扩大农村公共服务运行维护机制的试点范围,并特别指出,切实防止违背农民意愿的大规模撤并乡村、大拆大建。这些措施保障了农民在村庄范围内可以采取行动维护村庄的环境,但是如何使农民有更多的权利参与农村环境治理和保护,还有待进一步完善制度设计。
责任编辑 李艳芝
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