时间:2021-01-05 作者:韩凤芹|张绘 (作者单位:财政部财政科学研究所教科文研究中心)
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摘要:
近期中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,意义重大,它不仅是保障和改善民生的重要举措,也有利于弘扬社会主义核心价值观、建设社会主义文化强国任务的实现。要构建公共文化服务体系,关键在于贯彻落实,增强执行力。在当前全面深化改革的大背景下,财政作为国家治理的基础和重要支柱,政府宏观管理部门应转变以往一提国家任务就是财政资金支持、就是加大项目建设的传统思维方式,按照治理体系和治理能力现代化的要求加以推进。
一、以政府、市场、社会关系为主线,强调服务的市场化
以国家治理能力的现代化推进公共文化服务体系建设,目标是激发全民族文化创造活力、解放和发展文化生产力,手段是提供服务,核心是处理好政府与市场、社会在参与文化活动、实施文化管理等方面的关系,关键是构建政府、市场和社会相统一的“三位一体”的国家文化治理体制机制,推动文化管理向文化治理和文化善治转变。
从治理能力角度看,公共文化的属性是公共服务,强调将市场的激励管理机制以及私人部门的管理...
近期中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,意义重大,它不仅是保障和改善民生的重要举措,也有利于弘扬社会主义核心价值观、建设社会主义文化强国任务的实现。要构建公共文化服务体系,关键在于贯彻落实,增强执行力。在当前全面深化改革的大背景下,财政作为国家治理的基础和重要支柱,政府宏观管理部门应转变以往一提国家任务就是财政资金支持、就是加大项目建设的传统思维方式,按照治理体系和治理能力现代化的要求加以推进。
一、以政府、市场、社会关系为主线,强调服务的市场化
以国家治理能力的现代化推进公共文化服务体系建设,目标是激发全民族文化创造活力、解放和发展文化生产力,手段是提供服务,核心是处理好政府与市场、社会在参与文化活动、实施文化管理等方面的关系,关键是构建政府、市场和社会相统一的“三位一体”的国家文化治理体制机制,推动文化管理向文化治理和文化善治转变。
从治理能力角度看,公共文化的属性是公共服务,强调将市场的激励管理机制以及私人部门的管理方法引入政府的公共服务,强调效率、市场化、竞争性和灵活性。从治理主体角度看,强调政府、市场和社会“三部门”合作治理。政府和市场均存在失灵现象,传统的政府、市场“二分模式”已经不能满足现代社会的管理需求,治理主体应多元化,特别是社会组织具有提供公共服务的天然优势。从职责权限角度看,政府是提供公共物品的公权力机构,市场是提供私人物品的私权力组织,社会组织是提供公共物品的私营机构,三者彼此分离又相互依赖。国家治理的主体可以是公共权力机构,也可以是市场和社会组织,体现多元主体共治的理念。在公共文化治理方面,公共文化服务体系属基本公共服务的范畴,属于政府的事权,但是,可以以市场化的机制来提供。在公共文化服务体系建设的过程中,政府、市场和社会的分工应当是:政府引领方向,市场激发动力,社会广泛参与。政府要侧重建设服务体系,把握公共文化的人民需求导向,为各类文化服务主体创造良好的环境,以使开放竞争的市场化手段能够在公共文化资源配置上发挥更大作用,激发各类社会主体参与公共文化服务的积极性,调动公益性等社会组织、社会力量,提供多样化的产品和服务,增强发展活力,积极培育和引导群众文化消费需求。
二、从中央地方间事权与支出责任划分的角度,强调地方为主
公共文化的建设体制需要强调地方的事权和支出责任,充分发挥地方、基层政府在文化治理中的职能和作用,但是对老少边穷地区,中央应加大支出责任。
一方面,公共文化服务在消费上属于具有非竞争性和非排他性的物质产品和服务。具有地域性限制的公共文化产品应根据受益范围,确定由相应层级的地方政府提供。由于各地经济发展存在差异性,区域城乡之间、地区之间发展不平衡、各地财政保障能力差异较大,因此,地方政府在制订基本公共文化服务的范围与标准时,不能脱离客观实际,随意扩大范围,盲目拔高标准。所制订的标准应该有一定的弹性,便于不同地区根据本地区实际情况因地制宜实施。在此基础上,完善财税制度和转移支付制度,统一事权和财权,任务目标政府应该匹配相应的财权,让“事权带着财权下,或者财权跟着事权走”,保证各级政府有提供公共文化产品的资金来源,为其承担公共文化产品及服务供给的职责创造条件。
另一方面,按照《意见》要求,完善财政公共文化支出保障机制,合理划分各级政府基本公共文化服务支出责任,进一步完善转移支付体制。公共财政应当以贫困地区为突破口,促进公共文化服务均等化发展,推动贫困地区公共文化建设跨越式发展,重点向老少边穷地区倾斜。2011—2014年,中央财政一般公共预算累计安排公共文化服务体系建设相关资金704.53亿元,其中2014年安排208.07亿元,年均增幅11%。这部分资金重点考虑了对贫困地区的文化建设投入,今后还需要结合贫困地区实际,从如何提供优质服务的角度,使有限的财政资金发挥更大的作用。与此同时,财政也不宜大包大揽,要从资金使用的引导等方面入手,支持社会力量兴办文化事业,政府、市场和社会共同参与。
三、以科教文体为基本点,强调资源统筹与系统集成并重
文化事业不是孤立存在的,它与科技、教育、体育等具有高度融合性,与市场环境等关系密切,需要各领域设施的系统整合,而不是各行其是。《意见》提出,加强统筹管理,建立协同机制,明确责任,优化配置各方资源,做到物尽其用、人尽其才,才能发挥整体优势,提升综合效益。要达到这样的目标,需要协调文化系统以及全社会的资源和力量,统筹公共文化的设施网络和服务体系建设。
一是统筹文化系统内部资源。基层公共文化资源体系要从组织体系、经费支持、人员保障等方面进行深度整合,形成组织合力和优势,建立综合性的基层文化服务中心,实现多位一体的文化服务机制,才能有效对接群众需求。重大文化惠民项目的发展规划要相互衔接。要做好各项重大文化惠民项目在基层的统筹实施和资源整合工作,把重点放在深化“广播电视户户通”、“文化信息资源共享工程”、“数字农家书屋”的融合发展和进村入户上,实现公共数字文化服务建设的协同推进。按照《意见》要求,以行业联盟等形式,开展馆际合作,推进公共文化机构互联互通,开展文化服务“一卡通”、公共文化巡展巡讲巡演等服务,实现区域文化共建共享。
二是推动文化与科技融合发展。在经济全球化和信息化、数字化时代,建立现代化的公共文化服务体系必须依靠文化和科技的资源整合。高新技术应用于公共文化服务领域,可以极大提高公共文化服务设施的使用效率、公共文化服务产品的吸引力、公共文化服务传播的速度,有效提升公共文化服务能力和水平。《意见》提出,开展文化专用装备、软件、系统的研发应用,推进公共文化服务创新手段、提升公共文化服务效能和质量。如文化与科技融合,加快构建传输快捷、覆盖广泛的现代传播体系,不断推动广播影视、动漫、手机传媒功能的新飞跃,创建新颖丰富的文化创意产品和服务、快速有效的文化传播、便捷广泛的文化消费,使广大消费者充分享受到科技进步带来的多样文化产品和新颖的公共文化服务,从而提升传统文化的崭新魅力和现代先进文化的表现力、吸引力、感染力和影响力。推动文化与科技融合的新兴业态发展。《意见》提出,加强科技成果转化应用,实施一批公共文化服务科技创新应用示范项目。支持公共文化机构、科研院所、高科技企业合作开展各类关键技术研究。顺应文化和科技融合发展趋势,制订相应的发展规划引领文化和科技的融合发展,尤其鼓励和扶持文化企业形成创新动力,以关键技术攻关为突破口,以文化和科技融合的高端产品开发为切入点推进自主创新。
三是统筹文化与教育、体育资源。地方政府应加强统筹指导,有组织地实施社会文化、教育、体育公共设施资源开放共享。比如市、区县所属体育场馆,市民体质监测站,各级各类学校的操场、球场、田径跑道等露天运动场所,可以用于艺术普及、全民健身、全民科普和群众性法治文化活动。对公办学校的阅览室(含电子阅览设施)、普通教室(含多媒体教室)、会场等教育设施,可根据社区实际需要,通过与学校协商,在正常教育教学活动以外的适当时间段,用于开展全面阅读活动。与此同时,鼓励其他体育、文化、教育设施的业主或经营者参与资源开放、共享工作,在一定时间段或非高峰时段以优惠方式向社区居民开放。
四是财政支出重点是盘活存量,以增量带存量。充分利用已经投入或已经建成的公共文化设施,结合现有的教育、科普、体育等设施,在条件允许的情况下对群众免费开放。利用广播电视、电影、出版、报刊、互联网、文化演出、图书等各类公共文化产品,为人民群众提供丰富多彩的文化服务。财政支持公共文化产业的发展应该在新增资金的使用上有所侧重,加大对加强体育、科普、教育等资源整合有效的地区的财政支持力度。新建设施从开始立项设计到最终完成都应注意和立足于综合服务,而不是文化、科技相互割裂,泾渭分明。对加强公共服务机制市场化、社会化建设的地区,加大财政资金的引导作用,采取如“以奖代补”的形式加以支持。
四、以厘清属性为切入点,强调支持方式的创新
认真厘清基本公共文化服务的边界,使文化事业和文化产业共同发展至关重要。政府提供的基本公共文化服务并非越多越好,过多的服务既受制于财力,也影响文化产业的发展。制订合理的基本公共文化服务范围,能引导社会力量参与文化事业建设,促进文化产业发展;文化产业的发展能为文化事业提供资金、产品和服务,才能做到文化事业和文化产业共同繁荣发展。要发挥市场的作用激发社会主体参与的活力,积极探索公共文化服务社会化实现路径,逐步形成政府、市场、社会共同参与公共文化服务体系建设的格局。在此过程中,创新支持方式,创新公共文化设施管理模式,引导社会力量参与显得尤为重要。
一是大力推进采用政府购买服务的方式。政府购买公共服务,不仅可以充分利用社会力量,减轻财政负担,提高政府公共服务水平和效率,而且可以通过财政资金引导,让更多的民间资本参与公共文化事业建设。目前上海、广东、浙江等地先后出台了购买公共文化服务的政策,并推行了项目购买和岗位购买等内容,未来一方面应拓展购买领域,并予以预算支持;另一方面应加强绩效管理与监督。
二是通过民办公助、PPP等方式。积极引导和鼓励有条件的地方,按照《意见》要求,探索开展公共文化设施社会化运营试点,通过委托或招投标等方式吸引有实力的社会组织和企业参与公共文化设施的运营。这种方式是以统一规划、尊重民意为前提,以财政补助为引导,以人民群众、社会文化服务组织、文化企业、基层文化单位为载体,变政府主导为政府引导,变企业、社会组织被动建设为企业和社会组织自主建设;建设与管理并重,投资与投劳并举,既用活用好财政资金,调动人民群众的积极性,又妥善解决文化设施管护的难题。
三是财政补贴。政府对文化消费进行补贴,是发达国家提供基本公共文化服务的通行做法。按照《意见》要求,我国政府可以通过补贴鼓励和支持社会力量通过投资或捐助设施设备、兴办实体、资助项目、赞助活动、提供产品和服务等方式参与公共文化服务体系建设,加大培育文化非营利组织力度,拓宽公共文化服务渠道和范围,增加公共文化服务的开放性。
责任编辑 雷艳
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