中央在地方的重大项目、在中央基层预算单位的重大项目，其中的基本建设项目是大头。财政部门作为出资人，是中央财政投资的重大基本建设项目的重要“监管人”，代表着政府行使监督权。对于中央重大基本建设项目，财政部驻各地专员办如何监管，特别是在专员办工作转型环境下如何加强对项目的预算执行过程监控，亟待探讨。

一、专员办监管的定位问题

对于重大项目的财政监管，专员办必须定位于第二业主。这是因为项目资金来源是中央财政资金，从资金流转来看，委托代理链条延伸到业主（建设单位），从财政业务来看，委托代理链条延伸到各地专员办。专员办得到财政部的授权，代理了出资人的部分职能，本质上就是业主（建设单位），只不过形式上是幕后的业主、抽象的业主，是第二业主。只有把专员办定位于第二业主的监管人身份和地位，专员办才能明确监督和管理职能定位；建设、监理、施工等单位才能明确配合和协助的义务责任，工作开展就能顺势而为，有所作为。

二、专员办监管的方式问题

重大建设项目技术复杂、资金投入大、建设周期长、质量要求高，财政监管难度较大。专员办是财政部主体业务工作在地方的前置和延伸，对重大项目实行财政监管员（或财务总监）制度，可以充分发挥专员办就地监管的现场优势、发挥专员办专人专岗的跟踪优势。

三、专员办监管的范围问题

对重大项目的财政监管，必须是全过程的监管，也就是对立项决策、设计施工、竣工投产以及生产运营过程的监管。因为项目建设是一个系统的、专业化的过程，孤立地看每一段流程，并不能准确反映问题。全过程监管有利于科学决策建设项目，防止技术条件不具备、资金不落实的情况下仓促上马造成半拉子工程，有利于及时纠正项目建设中存在的问题，促进项目保质按期完成，有利于正确评价项目的经济和社会效益，同时提高项目管理水平。专员办对重大项目的全过程监管，结合专员办工作转型来看，就是微观上强化对项目预算执行过程的监督与控制，是从事后检查为主逐步向事前事中控制为主转变。从这个意义上说，全过程监管既是外部监督，又是内部控制。

四、专员办监管的内容问题

财政监管，显然不能代替建设单位、监理单位、施工单位进行项目日常管理工作。财政监管工作，第一层面应该是对项目的程序性、符合性、制度性的监管，常规的是对项目履行业主法人制、招标投标制、建设工程监理制、合同管理制的监管，应该以第三方监督为主，以第二业主管理为辅。第二层面是实质性监督，即对具体事务的真实性、合规性、有效性进行检查和评估。财政监管实质性监督的重点应参考建设流程，主要应是分析性复核，即对比立项批准内容与初步设计内容确定有无扩大范围和设计漏项；核对初步设计概算和工程预算，确定有无大概算小预算、超预算，有无提高标准、漏项或计划外单项工程；核对招投标文件与中标合同，确定有无不合规招投标行为；核对项目建设的各类合同与工程预算，合同标底是否控制在预算造价之内，合同内容是否符合项目建设内容；核对施工图预算与施工图纸、造价定额，确定有无高套低套定额；核对竣工决算与完成工作量、竣工图、设计变更签证、施工现场签证，确定工程价款结算与实际完成投资是否一致和真实；核对工程核算资料与会计核算资料，确定有无成本不实或核算不一致等等。对专员办而言，财政监管实质性监督还存在一些技术难点，主要是隐蔽工程的真实性难以核实、设计变更的合理性难以确认、工程的建筑质量难以界定、材料的真实价格难以明确。涉及这些方面有必要引用工程专业部门和人士的意见。

五、专员办监管的切入点问题

基本建设项目管理的核心是造价、质量、工期。尽管是全过程监管，专员办进行财政监管仍然必须围绕核心，抓住重点。就专员办的技术力量来看，重点依然是造价，也就是项目投资。控制投资，设计单位、建设单位、监理单位都有责任。财政监管要控制投资，不能总在建设差不多完成才开始，那样即使发现问题也难以挽回损失，所以必须关口前移，防范于未然。就基本建设项目来说，预算执行控制的重要环节和关键节点可以选择“四算”，即概算、预算、结算、决算。在切入点上，专员办可以委派监管员参与以下事项，以期建立一种嵌入业务流程的财政支出监督机制。一是监督评标。监管员作为业主代表进入评标委员会，主要是对其他经济技术专家履行职责情况进行现场监督，有条件的直接参与对商务标部分评标。二是审阅合同。市场经济条件下，项目建设就是一系列合同签订和履行的过程。合同纠纷是项目建设主要的不确定因素，所以必须通过合同来配置资源、控制项目。建设单位签订的所有合同草案都应该经过财政监管员审阅或备案，由财政监管员以旁观者角度查漏补缺，适时提出意见，规范完善合同。三是审查款项的支付情况。财政监管员的具体手段就是充分利用中央财政国库直接支付系统控制拨付金额和进度。既要现场了解项目的形象进度，参考监理工程师确定的已完工工程量，特别是主监签发的支付证书，还要与合同对比，要在建设单位审核的基础上，抽查大额预付款、进度款、竣工结算款的付款条件、手续要件、数字金额，确认施工签证、施工记录、设计变更等资料的真实性、完整性、有效性等等。四是检查建设单位项目会计信息质量。就是进行财务监管，全面监督概预算执行情况和决算是否真实、合法，确保财政资金合理使用，为实施后评价打下基础。五是参与验收。监管员要督促、协调项目早验收、早投入使用发挥效益，坚持不验收就不结算。要关注尾工实施情况，提示预留足额的质量保证金，要参与项目缺陷期内的工程质量复查。六是实施后评价。项目已经完成并运行一段时间后，对项目进行系统评价分析，能够反映项目真实效益，反馈财政资金效能，有利于类似项目预算编制的科学发展。开展中央重大项目的绩效评价，是在单个管理流程末端发挥财政监管作用，是全过程监管的终点，也是下一个类似项目预算编制参考的起点。

责任编辑 张蕊