立法宗旨是一部法律的灵魂，对于具体制度的设计起到统领作用。在制定法律时，立法宗旨的确立十分关键。2014年8月通过的预算法修正案，受到社会各界极大关注，其中最为关键的是对该法第一条“预算法立法宗旨”进行了修改。

本次《预算法》修改过程中，立法宗旨条款的修改经历了一些波折。修改前的《预算法》第一条规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”此处的“国家”表述宏大，其法学意义可以解读为“政府”，那么这条规定显然是将预算作为政府管理社会、上级政府控制下级政府以及政府据以进行自我管理的工具。直至二审稿时，仍未对这一条进行任何修改。在二审稿向社会征求意见时，引发学者们较大议论。一致认为立法宗旨在整部法律中地位重要，如果仍坚持“管理”的定位，整部《预算法》修改所能达到的目标相当有限。2014年4月的三审稿中，对立法宗旨的规定发生根本性变化，该稿第一条规定：“为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。该表述与修改前的表述稍作比对，即可发现其理论基础发生根本性变化，即不再强调预算法“管理”、“宏观调控”等方面的作用，而是开宗明义地将“规范政府收支行为”作为立论基点，同时对预算制度提出了“全面规范、公开透明”的要求，最后通过的新预算法中采纳了此项表述。

每一部法律，必然会被打上其所处时代的烙印。1994年《预算法》通过之时，我国尚处于由计划经济向市场经济的过渡时期。虽然在八十年代时就经历了一段时期的“有计划的商品经济”，但“计划经济”的色彩尚十分浓厚；这时制定并且开始实施的《预算法》，无可避免地将预算作为国家管理的工具和手段，整部《预算法》呈现出鲜明的“管理法”色彩。表现在立法宗旨上，是对预算分配和监督职能的强调，将《预算法》的重要功能定位为宏观调控工具。

当前，作为《预算法》生存土壤的时代语境同上世纪九十年代可谓天壤之别。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出：“市场在资源配置中起决定性作用”，对市场功能的推崇，实际上要求《预算法》乃至整个财政法功能向规范公共财产的收支行为回归。《决定》提出：“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”，是对预算功能定位的调试，即由“政府管理”向“管理政府”转变，相应地，《预算法》也要实现由“管理法”向“控权法”的转型。

2014年6月，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，明确将改进预算管理制度作为财税体制改革的三大战略任务之一，同时直接强调“强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督”。由是可见，对于《预算法》功能的认识，已经完成了历史性的“转折”。《预算法》的修改对于立法宗旨作出前述根本性修改，是顺应新的历史形势所作出的战略性调整，意义重大。

立法宗旨很大程度上决定着具体制度的设置，而对《预算法》立法宗旨的修改会直接导致整部法律诸多制度规范的变迁。本次修法实现了预算法由“政府管理的法”向“管理政府的法”的转变，除“立法宗旨”条款外，还有若干体现，包括但不限于：第一，将政府全部收支纳入预算加以规范、监督。新法第4条第2款规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，第5条则强调：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”，并且分别对这“四个账本”进行原则性阐释，初步确立全面管控政府全部收支活动的法律机制。第二，确立并强化预算公开的制度设计。“阳光是最好的防腐剂”，实现预算活动和预算文本向权力机关和全体纳税人的公开，既能从过程和结果层面实现对政府财政行为的监督，又能通过预算公开的制度性运作，从源头上督促政府在进行财政收支行为时，自觉地合理、合法行事。新法第14条全面规定了预算公开的基本原则和基本要求，强调了公开的范围、主体和时间要求，尤其是对社会比较关注的转移支付、举借债务、机关运行经费和政府采购等重点事项，要求特别作出说明或是进行公开。此外，新法第92条对预算公开执行不力的法律责任的规定，增强了法律规定的约束力。第三，提高人大在预算权配置中的地位，这也是对政府财政收支行为的有力控制。在先前的预算法律制度框架下，人大的预算审批权虚化，很难实质性地管控政府的财政收支，新法增设第22条有关“预算初步审查”的规定，既是增加对政府财政行为的约束，又能通过初步审查意见等向人大代表的印发，便利其实现对政府的预算监督，所以此项制度在“控制政府”意义上，可收“一石二鸟”之功用。第四，尝试改善预算编制粗糙的问题。比如新法第46条要求：“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。”较之过去，在预算编制的细化问题上，本次修法亦有一定进步。

综上所述，对于本次修法在立法宗旨问题上的改进，不能仅从第一条这单一条文出发进行理解，而应该结合整部法律的具体制度展开分析；同时，虽然相关规定仍然存在不足，但立法宗旨的改变是迈出了极有勇气和胆识的一步。又或许是，预算法的一小步，财税体制改革的一大步。

责任编辑 张蕊