时间:2020-02-12 作者:张更华 财政部驻北京市财政监察专员办事处监察专员
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摘要:
新预算法,既与十八届三中全会《决定》相衔接,又与财税体制改革总体方案相衔接,是对推动改革具有全局性影响的一部重要法律。《财政部关于专员办加强财政预算监管工作的通知》目前也已正式下发,专员办工作将全面融入财政预算管理。在预算法律依据逐渐完善、专员办职能转型逐步到位的情况下,应加强对预算的系统、全面、全程和绩效监管。
一、在机制上,形成对预算的系统监管
贯彻落实新预算法,需要充分发挥监管作用,通过制衡机制、反馈机制、共享机制和协作机制,形成对预算的系统监管,使预算监督真正融入预算管理,发挥促进和规范作用。
一是形成制衡机制。按照财政部《通知》要求,预算监管工作要嵌入财政主体业务流程和内控体系。按照这一原则,预算监管将适时、合理地嵌入到预算管理的全过程中,使预算管理各环节紧密衔接、运行高效,发挥整体效应,实现有效制衡。同时,用制度固化预算监管职责和流程、每个环节应发挥的作用以及与相关司局工作的衔接等,来确保专员办监管职责真正发挥。
二是形成反馈机制。充分发挥财政预算监管在信息收集、分析、反馈等方面的职能作用,将监管成果作为制定和完善财政制度、改进和加强财政管理、安排和...
新预算法,既与十八届三中全会《决定》相衔接,又与财税体制改革总体方案相衔接,是对推动改革具有全局性影响的一部重要法律。《财政部关于专员办加强财政预算监管工作的通知》目前也已正式下发,专员办工作将全面融入财政预算管理。在预算法律依据逐渐完善、专员办职能转型逐步到位的情况下,应加强对预算的系统、全面、全程和绩效监管。
一、在机制上,形成对预算的系统监管
贯彻落实新预算法,需要充分发挥监管作用,通过制衡机制、反馈机制、共享机制和协作机制,形成对预算的系统监管,使预算监督真正融入预算管理,发挥促进和规范作用。
一是形成制衡机制。按照财政部《通知》要求,预算监管工作要嵌入财政主体业务流程和内控体系。按照这一原则,预算监管将适时、合理地嵌入到预算管理的全过程中,使预算管理各环节紧密衔接、运行高效,发挥整体效应,实现有效制衡。同时,用制度固化预算监管职责和流程、每个环节应发挥的作用以及与相关司局工作的衔接等,来确保专员办监管职责真正发挥。
二是形成反馈机制。充分发挥财政预算监管在信息收集、分析、反馈等方面的职能作用,将监管成果作为制定和完善财政制度、改进和加强财政管理、安排和调整预算的重要依据,实现对预算管理的闭环控制。
三是形成共享机制。在内部,实现预算指标、国库集中支付、实拨及总账等系统的整合统一,并建立与之相融合的财政资金监控系统,使专员办可以看到辖区内部门预算的所有信息,实现信息共享。在外部,实现专员办与地方财政部门、审计署等外部监管部门以及中央部门的联网,实现业务数据与监督信息的共享。
四是形成协作机制。一方面,加强与地方财政监督部门的沟通协调,发挥监管合力。如在中央对地方专项转移支付资金监管方面,通过与地方财政监督部门工作的统一部署,发挥协同监管作用。另一方面,加强与外部监管部门的沟通协调。如与审计等外部监管部门加强联系,及时获取有关监管信息。
二、在流程上,实施对预算的全程监管
新预算法第八十八条将原预算法中各级政府财政部门仅负责监督检查预算的执行扩大到监督检查预算的编制、执行。财政部《通知》也进一步明确了专员办在预算编制、预算执行、决算管理等环节需履行的职责。因此,贯彻实施新预算法,需要加强对预算的全程监管。
一是加强对预算的事前监管。事前监管是预算管理的源头,主要对预算编制环节进行审核,这是嵌入财政管理的重要环节。新预算法明确了财政部门负责监督检查预算的编制,财政部《通知》也进一步明确了专员办的预算编制审核职能,预算管理的事前监管职能将得到全面加强,由对个别部门的预算进行审核,扩展到对属地所有中央二级及二级以下预算单位的预算编制进行监管。在审核节点上,重点对“一上”预算编报进行审核;在审核内容上,重点对基本支出数据的真实性,项目支出的合理性以及人员编制、资产等基础信息进行审核,提高预算编制的科学性、准确性、完整性。除加强对中央基层预算单位的部门预算审核外,还将进一步加强中央对地方转移支付资金和预算编制审核,重点审核基础资料的真实性、完整性。
二是加强对预算的事中控制。预算执行是预算管理的重要环节,也是预算监管的重点。在预算支出的事中控制方面,对于中央预算单位预算执行,重点在资金拨付、支出、运行的环节进行有效控制,及时发现并纠正预算资金使用中存在的问题,同时加强国库集中支付管理、银行账户审批管理、政府采购监管等。对中央对地方转移支付资金,重点监控资金分配情况、资金支出情况等。同时对于中央直接投资的重大项目,可考虑派驻财政总监进行日常监督。在预算收入的事中控制方面,重点监控是否多征、减征、免征、缓征预算收入,监缴非税收入及属地中央预算单位执收中央非税收入情况等。
三是加强对预算的事后监控。预算完成环节处于预算管理的末端,可以看清预算收支的全貌。在预算管理的事后监控环节,要加强对预算执行结果的监督和评价,目前专员办对中央预算单位的决算审核也由银监会、保监会、证监会派出机构扩大到所有属地中央预算单位。通过决算审核、绩效评价、专项检查等方式及时纠正违规问题,为进一步规范预算管理提供参考和依据。
三、在范围上,突出对预算的全面监管
新预算法的一大亮点是实行全口径预算管理,如第四条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。由于全部收支纳入预算管理,专员办在预算监管方面,就要突出全面性,既要加强对预算收入的监管,也要加强对预算支出的监管以及政府债务的监管。
一是加强对预算收入的全面监管。在新预算法中,收入不仅包括税收和收费,还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等。一方面,加强对税收收入的监管。监管税收征管质量,税务机关是否做到依法征收、应收尽收;督促税收政策有效执行,重点关注重大财税政策有效落实及税收优惠政策的规范执行。另一方面,加强对非税收入的监管,强化非税征收和监缴管理。除此之外,专员办还继续负责审批退付中央预算收入,监督国库办理预算收入的收纳、划分、留解、退付等。
二是加强对预算支出的全面监管。新预算法中,支出涵盖了广义上政府的所有活动。在支出监管方面,要将中央部门预算资金及中央对地方转移支付资金全部纳入监管范围。在对中央部门预算资金监管方面,扩大到所有中央基层预算单位;在转移支付资金监管方面,兼顾专项转移支付资金和一般性转移支付资金。
三是加强对地方政府债务的监管。新预算法将地方政府债务纳入预算管理,并明确由财政部对地方政府债务实施监督,因此,对地方政府债务的监管也将是专员办的一项全新且重要的工作。要按照属地管理的原则,重点监控地方政府债务风险情况、资金安排和使用、举债和担保承诺行为是否合法合规、债务上报数据是否真实等,督促地方政府加强债务管理。
四、在目标上,实现对预算的绩效监管
新预算法第十二条增加了讲求绩效的原则。全面推进预算绩效管理也是深化预算管理制度改革的重要工作。财政部《通知》明确由专员办承担中央财政预算支出绩效监管工作,因此,在监管目标上,需要实现对预算的绩效监管。
一是加强绩效目标设定的审核。专员办结合预算编制审核,根据上年使用结果和当年预期效益,对绩效目标设置的科学合理性进行审核。
二是加强预算执行的绩效监控。在预算执行过程中,专员办重点监控完成预算的准确度、资金使用的规范性、财务管理情况、项目绩效完成情况以及效益是否明显等方面,并督促整改落实,强化部门的支出责任和效率意识。
三是加强预算绩效评价的再监督。在预算单位开展绩效评价工作的基础上,专员办抽取部分项目,对绩效目标实现程度、绩效评价工作质量、绩效评价结果与预算安排有机结合等情况进行抽查,并将评价抽查结果反馈给部门司及预算司,作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。
责任编辑 刘永恒
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