导读

政府收入和支出全部纳入预算，实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。为完善预算体系，新预算法删除了原法中有关预算外资金的内容，明确了“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”的总目标。随后，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》、《财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知》等文件相继发布，进一步细化了预算体系的范围、内容等，加快了以全口径预算管理为基础建立现代预算制度的改革步伐。

法规

背景

（一）全口径预算管理改革深入推进

1994年财税体制改革后相当长的一段时期，我国政府预算只有一本预算，即一般公共预算（曾称“一般预算”）。因此，长期以来，所谓的预算管理指的就是一般公共预算管理。这样一种预算管理，没有将事实上存在且规模颇大的未纳入一般预算的政府收支涵盖进来，所以才有了预算内资金管理与预算外资金管理的现象。为了统揽所有政府收支，全口径预算管理应运而生。

所谓全口径预算管理，是指政府所有的收入和支出都应纳入预算管理体系。2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，第一次明确提出了“实行全口径预算管理”。此后，国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步提出，要“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理”。党的十八大报告再次明确提出，要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确要“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。”

这几年来，我国加快预算管理改革进程，利用部门预算、国库集中收付、政府采购、政府收支分类等预算管理技术、手段对一般公共预算进行改革的同时，不断完善预算体系。2007年，开始编制国有资本经营预算。2010年，政府性基金预算、国有资本经营预算首次列入全国人民代表大会的审议和表决程序。2010年，开始试行编制社会保险基金预算，并于2013年首次将全国社会保险基金预算提交全国人大审议。目前，我国至少已经在形式上把所有政府收支纳入预算管理，并且，按照一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等分类提交到全国人大审议，接受人大审查监督。

（二）各项预算改革日臻成熟

目前，我国政府的预算体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算构成，从而形成了具有中国特色的复式预算体系。

一般公共预算是最基本的预算，部门预算、收支分类等预算管理改革的众多措施，大都是以一般公共预算为着眼点的。

政府性基金预算是将政府性基金收支全部纳入预算，并且接受与政府性基金相适应的制度规范管理的预算类型。政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金，具有“设立的政策导向性、征收的强制性、用途的公共性、使用的专项性”四大特点。除此之外，政府性基金预算中还包括以出让土地、发行彩票等方式获得收入，并有特定用途的土地出让收入、彩票公益金等财政专项资金。从性质上讲，政府性基金预算也属于公共财政资金，因此必须纳入公共财政预算管理的范畴。1996年，财政部根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等13项数额较大的政府性基金（收费）以政府性基金预算的方式纳入预算管理，拉开了改革的序幕。随着始自20世纪末的财政支出管理改革的不断深化，尤其是国库集中支付制度的逐渐成熟，政府性基金被纳入国库集中支付改革范畴。从2008年开始，经过深入调研，并与征收和使用政府性基金的主要部门反复协商，财政部出台了《中央政府性基金国库集中支付管理暂行办法》，完成政府性基金实施改革的准备工作。2009年，财政部开始全面编制中央和地方政府性基金预算。从2010年起，财政部正式向全国人大编报政府性基金预决算。2010年，财政部颁布了《政府性基金管理暂行办法》，对政府性基金的概念、申请和审批程序、征收和缴库、预决算管理、监督检查与法律责任五部分做出了明确规定，并要求2011年1月1日正式施行。《办法》明确规定，政府性基金属于政府非税收入，需全额纳入财政预算，实行“收支两条线”管理，按照“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则编制。

国有资本经营预算制度是伴随社会主义市场经济体制改革大幕的拉开以及推进而逐步建立和完善的。1993年11月党的十四届三中全会首次明确提出“国有资产经营预算”。1994年通过的《预算法》从法律上规定政府预算按照复式预算编制，1995年颁布的《预算法实施条例》第二十条明确规定各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。然而，现实中政府公共收支与国有资产收支仍混编在一个预算中，“国有资产经营预算”并未有实质性进展。1998年中央政府机构调整，原国家国有资产管理局并入财政部，相应的财政部新“三定”方案中再次提出，要改进预算制度、强化预算约束，初步建立起政府公共预算、国有资本金预算和社会保障预算制度。“国有资产预算”被新方案中“国有资本金预算”概念所替代。2002年党的十六大报告明确指出，“建立中央政府和地方政府分别代表国家旅行出资人职责，享有所有权权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。同年，按党的十六大建立新型的经营性国有资产管理体制的要求，十届全国人大一次会议批准设立国务院国有资产监督管理委员会。随着国资委组建，国有资产出资人明确，独立国有资本经营预算的编制逐步得到落实。2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，并提出要“建立国有资本经营预算制度”。自此，多地开始着手试编国有资产预算。2007年，国务院颁布《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，指出“国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分”，并且明确国有资本经营预算的编制主体、编制内容，为国有资本经营预算整体推进提供基本的制度保证。11月，财政部发布《中央企业国有资本经营预算编报试行办法》；12月，经国务院批准，财政部会同国资委发布《中央企业国有资本收益收取管理办法》，规定从2007年开始，开始试点编制中央本级国有经营预算。一系列有关国有资本经营预算法律法规的出台标志着我国已经基本建立了国有资本经营预算制度框架，中央层面国有资本预算编制工作铺开。2008年10月，十一届人大常委会第五次会议表决通过我国首部《企业国有资产法》，明确了国有资产管理体制、解决国企分红与收益权等关键问题，其中专章规定国有资本经营预算目的、内容、编制年限、限制条件等，进一步确认2007年试点以来国有资本预算合法性问题，奠定了我国国有资本预算制度的法律基础。2010年，财政部首次对外公布中央国有资本经营预算收入表、支出表及说明。国有资本经营预算作为重要的内容列入了每年全国人民代表大会的审议和表决程序。2013年，中央和地方国有企业经营预算实现合并。

社会保险基金预算很长一段时间一直作为预算外资金存在和进行管理。《国务院关于加强预算外资金管理的决定》规定，我国社会保障基金在国家财政建立社会保障预算制度以前，先按预算外资金管理制度进行管理。2010年1月6日，国务院发布《关于试行社会保险基金预算的意见》，社会保险基金预算正式进入我国政府预算体系，开始独立运行和专门管理。社会保险基金预算按险种分别编制，2010年，完成了企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等五项的编制工作，对接了以往各类具有社会保障性质的预算资金和预算外资金，2011年，居民社会养老保险、居民基本医疗保险基金也进入到编制序列之中。2013年首次将全国社会保险基金预算提交全国人大审议，并向社会公布。

解读

完整性是现代预算最基本的要求。按照这一要求，新预算法删除了原法中有关预算外资金的内容，明确预算体系的构成以及四本预算的关系，细化预算编制的范围，将地方政府债务纳入预算管理，切实加强全口径预算管理，取得了显著进步。

（一）体现“全面规范、公开透明”理念

国家治理的现代化要求预算制度的现代化。除极少数涉及国家机密的项目外，涉及公共资金的预算收支规范与公开必须成为常态。预算或被视为国家预算，或称为政府预算。显然，这都难以概括预算的全部。国家预算因为分税制财政管理体制的实施，各级财政相对独立，使得国家预算的意义更多体现在统计层面。政府预算能适应分级财政的要求。但是，支配预算资金（公共资金）的不只是各级政府。各级人大、政协、各种靠公共资金生存的单位和团体，是一般意义上的“政府预算”所难以涵盖的。只要用到预算资金，不管是不是狭义的政府，都要在预算中得到充分的反映。在某些地方，修改后的预算法用“预算”取代“政府预算”是恰当的。这不是简单的名词替换，而是围绕预算的“全面规范、公开透明”理念更新的体现。

（二）“预算外资金”概念退出历史舞台

预算外资金诞生于计划经济时期，改革开放后开始迅速膨胀。预算外资金通过赋予地方、部门单位一定的财务自主权，有助于调动其发展地方建设事业、增收节支的积极性，并弥补政府预算内资金的不足，减轻国家财政的负担。然而，随着预算外资金规模的膨胀，它的负面效应日益显现出来，如与政府预算的完整性是矛盾的；加剧了财政分配主体的多元化和分配秩序混乱，分散了国家应统筹安排的财力，挤压了一般预算收支，助长了“乱收费、乱罚款、乱摊派”，并诱发腐败。

加强预算外资金管理的“收支两条线”管理制度改革从1990年开始起步。1996年，国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，明确指出“预算外资金是国家财政性资金，实行收支两条线管理”。同时，国务院决定将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金等13项数额较大的政府性基金（收费）以基金预算的方式纳入财政预算管理。地方财政部门按国家规定收到的各项税费附加，从1996年起统一纳入地方财政预算，作为地方财政的固定收入，不再作为预算外资金进行管理。2001年底，国务院办公厅转发了财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》，从2002年起选择部分单位进行深化“收支两条线”改革试点。随着财政管理制度改革的推进，当初以预算外资金为目标的“收支两条线”管理制度改革，开始了向以非税收入为管理目标的转变。在部门预算、政府收支分类、国库集中收付制度改革的支撑下，根据《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》的有关规定，从2011年起，除教育收费作为事业收入纳入财政专户管理外，其他预算外资金全部纳入预算管理，收入全部上缴国库，支出通过一般预算或政府性基金预算安排。新预算法在第四条明确“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，并删除了“预算外资金”的表述，意味着预算外资金成为了历史。

（三）加强全口径预算管理

没有全口径预算，预算就做不到“全面”，就更不用提规范和透明。新预算法在预算体系的构成和各级预算范围两方面的规定，有助于全口径预算管理的实行。

新预算法确认了现行预算体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本子预算构成的做法。这样，政府收支以及与政府收支相关的公共资金收支，全部纳入预算管理的范围。四本子预算的存在是为了让不同性质的公共资金有不同的运行管理模式，而不是要肢解预算。新预算法第五条规定：“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”这值得充分肯定。其他三本子预算都应当与一般公共预算衔接，并突出后者在全口径预算管理中的主导地位，也有利于促进预算体系的完整。子预算只是子预算，独立只能是相对的。

由于预算编制、审查、下达时间存在差别等，近年来预算编制范围不完整等问题屡屡见诸审计报告。例如，地方政府的可支配财力中有相当部分来自上级政府和中央政府的财政转移支付。但地方人大通过预算的时间往往早于全国人大。没有财政转移支付数，地方预算就是不完整的，做不到全口径预算管理。为解决这个问题，新预算法对一般公共预算的范围进行了明确，规定“中央一般公共预算包括中央各部门（含直属单位，下同）的预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。中央一般公共预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上解收入。”“地方各级一般公共预算包括本级各部门（含直属单位，下同）的预算和税收返还、转移支付预算。地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。”内容和范围的明确界定，可以有助于防止类似财政转移支付等项目的“遗漏”，促进全口径预算管理。

此外，将地方政府债务纳入预算管理，也有助于避免地方政府债务游离在预算之外、脱离人大监督。

改革

全口径预算管理，是实施全面规范、公开透明的现代预算制度的基础。在完善预算体系、确立全口径预算管理格局方面，新预算法进行了积极的探索和突破。当前，一方面应加强新预算法贯彻实施，将新预算法要求落到实处，另一方面，应继续深化这方面的改革。

（一）完善预算编制，建立定位清晰、分工明确的预算体系

按照新预算法要求，明确界定四本预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。规范编报国有资本经营预算，真实、准确地反映省级国有资本经营收支状况。所有政府出资企业包括各类投融资平台公司都需编制完整、细化的国有资本经营收支预算，向本级人代会报告并向社会公开。强化政府性基金预算管理。科学预测政府性基金收支，地方要加强对中央政府性基金转移支付情况的预计，编制完整的政府性基金预算，提高政府性基金使用效率，减少基金预算结转结余数额。提高社会保险基金预算管理水平，坚持统筹兼顾、收支平衡的原则，综合考虑影响社会保险基金收支的各种因素，全面、准确、真实、完整地反映各项社会保险基金的收入、支出和结余情况。

（二）加强统筹协调，建立全面完整、规范高效的预算体系

新预算法规定，“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》要求，“加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。”财政部下发的《关于完善政府预算体系有关问题的通知》更是进一步对完善政府预算体系提出了具体要求：

第一，加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。从2015年1月1日起，将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算，具体包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、转让政府还贷道路收费权收入、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、船舶港务费、长江口航道维护收入等11项基金。对继续纳入政府性基金预算管理的支出，加大与一般公共预算支出的统筹安排使用。结合政府性基金预算安排情况，统筹安排一般公共预算相关支出项目。政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。对一些一般公共预算和政府性基金预算都安排支出的项目，应制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式，避免交叉重复。盘活存量资金，将政府性基金项目中结转较多的资金，调入一般公共预算。

第二，加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政的比例。2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。加强国有资本经营预算支出与一般公共预算支出的统筹使用。国有资本经营预算支出范围除调入一般公共预算和补充社保基金外，限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面。一般公共预算安排的用于这方面的资金逐步退出。

第三，加强一般公共预算各项资金的统筹使用。结合税费制度改革，完善相关法律法规，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。

从上述举措可以看出，规范财政资金使用、完善预算体系、保障预算完整性的目标明确、意志坚定、步伐提速。下一步，应按照“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”这一方向，进一步扩大国有资本经营预算范围，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，使政府预算真正做到纵向到底、横向到边、不留死角，全面完整地反映政府收支情况。

（三）继续深化全口径预算管理

全口径预算管理包含两层涵义：一是在行政层次上所有政府收支都应由财政部门统揽，即必须应由财政部门统一行使所有政府收支的日常管理权，这是全口径预算管理的阶段性目标。二是所有政府收入必须接受立法机构的控制，也就是所有政府收支规模、收入筹集、支出用途都必须应由各级人大授权，接受人大及社会公众的监督，这是全口径预算管理的最终目标。根据新预算法的规定，按照公共财政的理念，在政府体系中，财政部门是预算的主管机构，负责财政资金的收支管理。换言之，行政部门的预算权应统一集中于财政部门。然而，在实际中，预算权除财政部门行使外，其他政府部门，如发改委、教育、科技等部门，也拥有一定的预算权。分散的预算权不同程度上影响了预算的完整性、权威性和法律性。为此，一是在厘清政府各相关部门职责权限的前提下，高度强调财政部门对所有政府收支的统揽权，在行政层面上把分散在相关政府部门的预算权统一集中到财政部门手中，清理规范涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出，使所有政府收支都归口集中由财政部门管理，实现财政部门可以统筹安排全部预算资金。二是提高人大在预算管理中的话语权，减少预算管理中存在的人大向政府授权较多的现象，对预算管理的各具体事项都应尽可能地做出明确的法律规定，做到有法可依，使人大在预算编制、审批、执行以及预算调整、决策审查中享有充分的决策权，在预算管理的全过程中能够行使全方位的监督权，从而最终确立全口径预算管理的立法控制。

（本组专题撰稿人：中国社会科学院财经战略研究院课题组；中国财政杂志社张蕊）