时间:2020-02-12 作者:本刊记者
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摘要:
2014年8月31日,第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了“关于修改《中华人民共和国预算法》的决定”,新预算法自2015年1月1日起正式施行。财政部党组高度重视新预算法的学习宣传和贯彻实施,楼继伟部长多次指示要采取各种方式广泛宣传新预算法,加快新预算法贯彻实施。为此,2014年11月5日,财政部中国财政杂志社和上海财经大学中国公共财政研究院在北京共同举办了“新预算法专题研读会”。财政部党组成员、部长助理戴柏华,全国人大财经委原副主任委员、全国人大常委会预算工委原主任高强,全国人大常委会预算工委副主任刘修文出席会议并讲话。财政部相关司局长以及部分地方财政厅局长、专员办专员和专家学者齐聚一堂,共同研读了新预算法的精神、原则和各项具体规定。
财政部党组成员、部长助理戴柏华:
法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志,是现代国家治国理政必然选择的基本方式,是深化改革促进发展的基石。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确了全面推进依法治国的指导思想、...
2014年8月31日,第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了“关于修改《中华人民共和国预算法》的决定”,新预算法自2015年1月1日起正式施行。财政部党组高度重视新预算法的学习宣传和贯彻实施,楼继伟部长多次指示要采取各种方式广泛宣传新预算法,加快新预算法贯彻实施。为此,2014年11月5日,财政部中国财政杂志社和上海财经大学中国公共财政研究院在北京共同举办了“新预算法专题研读会”。财政部党组成员、部长助理戴柏华,全国人大财经委原副主任委员、全国人大常委会预算工委原主任高强,全国人大常委会预算工委副主任刘修文出席会议并讲话。财政部相关司局长以及部分地方财政厅局长、专员办专员和专家学者齐聚一堂,共同研读了新预算法的精神、原则和各项具体规定。
财政部党组成员、部长助理戴柏华:
法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志,是现代国家治国理政必然选择的基本方式,是深化改革促进发展的基石。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确了全面推进依法治国的指导思想、目标、原则、主要任务,为更好发挥法治的引领和规范作用,全面深化财税体制改革指明了方向。新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神,充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求,并且将近年来财政改革发展的成功经验,以及现代财政制度的基本要素和理念原则等,用法律的形式确定下来,是闰家法律制度和财政法制建设的重要成果。新预算法的出台,实现了以法治引领改革、以改革完善法治的有机结合,在运用法治思维和法治方式推进财税体制改革进程中具有里程碑意义各级财政部门要深刻把握新预算法的实质和内涵,进一步增强法治观念,自觉将法治的原则作为行为处事的准则,将法治的要求运用于认识、分析、处理问题中,善于把改革主张转化为法治主张,善于用法治方式化解改革风险,确保改革有秩序、不走样,立得稳、行得远各级财政部门要以法治作为共同信仰,推动依法行政、依法理财良好气氛的形成;以法治作为根本遵循,推动全面深化财税体制改革;以法治作为工作要求,推动财税法治进程的进一步加快要深入学习贯彻党的十八届四中全会精神,认真抓好新预算法的贯彻实施,扎实推进财税体制改革,为加快建立现代财政制度不懈奋斗。
全国人大财经委原副主任委员、全国人大常委会预算工委原主任高强:
党的十八大以来,国家强力推进预算的法制化、规范化、制度化和民主化;十八届三中全会《决定》中对于财政改革作了比较全面系统的表述,中央政治局审议通过了财政改革的方案;全国人大审议通过了新修改的预算法;国务院做了关于预算管理制度改革的决定;财政部关于贯彻落实党中央、全国人大和国务院一系列重要决定也有一些设想,这是一个全面、系统推进预算规范管理的过程。这次预算法修改有很多亮点,也有很多突破,不过还有一些内容在新预算法中有原则规定,但是如何落实并不明确,需要在实施条例或者工作中贯彻落实。如对于违反预算法的行为如何处理,应该说比较严格,但是缺乏执法主体;关于人大的审查监督大多还是程序性的规定;新预算法体现了十八届三中全会的要求,如“全面、规范、公开、透明”八字方针,还有滚动预算,但是没有作出权威性的、法律性的解释。对于如何真正贯彻落实新预算法,建议:第一,制定出台实施条例时要细化管理的内容。有一些法里面写不了的实施条例要写,要有助于贯彻落实。第二,做好2015年一开局就按新预算法执行的准备工作,包括科目的调整、预算报表的修改等,便于人代会按照新预算法的要求审查预算报告。第三,要把贯彻新预算法作为贯彻落实十八届四中全会决定的一个重要抓手,促使全国财政系统、各级政府部门学习、贯彻、落实、执行新预算法,借此推动依法执政、依法理财、依法治国,彻底改变现在各地方不顾预算法法规,也不顾人大批准的预算任意支配预算资金的现象。
全国人大常委会预算工委副主任刘修文:
新预算法是党的十八届三中全会以后全国人大常委会通过的第一部对推动全面深化改革具有全局性影响的重要法律,全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神和深化财税制度改革的要求,充分彰显了中国特色社会主义预算制度的国家性、公共性、民主性、法治性和公开性,对于建立健全全面规范、公开透明的预算制度、将预算权力关进制度的笼子,对于加强对政府全口径预算决算的审查和监督、推动人民代表大会制度与时俱进,对于运用法治思维和法治方式深化财税制度改革、全面推进依法治国,都具有重大而深远的意义。新预算法确定了现阶段政府全口径预算的范围,奠定了加强对政府全口径预算决算审查监督的现实基础;细化了预算决算编制的具体要求,增强了对政府全口径预算决算审查监督的可操作性;完善了初步审查制度,巩固了加强对政府全口径预算决算审查监督的制度保障;明确了重点审查的主要内容,开辟了加强对政府全口径预算决算进行实质性审查的实现路径;规范了预算执行,加强对预算调整和地方政府举借债务的审查和监督;扩大了公民有序政治参与,丰富了人大代表和社会公众加强对政府全口径预算决算审查监督的实现形式。
财政部条法司司长许大华:
这次修改预算法,是预算法实施二十年来的首次修改。修改后的新预算法,是党的十八届三中全会以后全国人大常委会通过的第一部对推动改革进程具有全局性影响的重要法律案。虽然这次修改预算法采取的是修正案形式,但实际上修改的内容很多,既有对现行制度的细化和完善,也有为落实中央要求、推进改革所作的制度创新,是一次全面、系统的修改。原预算法共79条,修改后的预算法共101条,其中,保留20条,修改53条,新增28条。通过修改,使预算法的相关规定更加符合实际,适应经济社会发展和深化改革的需要,更加具体、明确,增强了科学性和可操作性,为深化财税体制改革、建立现代财政制度提供了法律保障。之所以达到好的修法效果,主要是坚持了以下原则。
第一,坚持现代国家治理理念。按照国家治理体系和治理能力现代化的要求,遵循现代预算的完整性、规范性、公开性、约束性和有效性等基本理念,着力推进预算管理的科学化、民主化、法治化。
第二,坚持从我国实际出发。借鉴成熟市场经济国家预算管理的一般规则和做法,但不照搬照抄。坚持立足于本国国情,重在解决突出问题。尊重事物发展的客观规律,与我国经济、政治、社会发展相适应
第三,坚持立法与改革决策相衔接。重大改革要于法有据,先立后破,坚持在法治轨道上推进。立法要体现改革的精神、巩固改革的成果、推进改革持续深化,保障改革措施实施有据、实施有序、实施有力。
第四,坚持原则性与可操作性相结合。既要体现健全预算制度、严格预算约束、强化预算监督等原则要求,又要考虑我国经济社会发展正处于转轨时期和改革之中,预算管理制度改革完善需要一个渐进的过程,同时还需要其他财税法律乃至其他法律领域的配合协调实现权力与责任、理想与现实、创新与可行的统一。
第五,坚持前瞻性与渐进性相结合。对实践证明是成熟的、需要用法律规范的予以规定,并尽量具体细化,增强可操作性;对改革方向较明确,各方面认识较一致,需要实际工作中探索具体经验的,作出原则性规定;对目前条件尚不成熟、难以做到的,暂不予规定。
财政部条法司副司长王克冰:
新预算法的亮点主要体现在以下七个方面:
第一,增强了预算的完整性和透明度关于完整性,涉及新预算法第4、5、6、9、10、11条。第一次在法律中提出政府的收入与支出要全部纳入预算,实行全口径预算管理。除四本预算外,债务收入也纳入预算管理。关于透明度,涉及7项条款,特别增加了法律责任,如第92条对不落实预算公开的行为有追究行政责任的处罚规定
第二,改进了预算的控制方式。第48、55条落实了十八届三中全会关于预算审查的重点由平衡状态和赤字向政府支出和政策拓展的精神,强调收入预算由约束性转向预期性。支出是刚性的、收入是预测性的,超收和短收就成为一种常态,因而相应地建立了跨年度预算平衡机制,以预算稳定调节基金作为调节年度丰歉的工具,并从法律上切断了超收和结余随意转化为支出的可能性,增强了预算的约束力,并为推行中期财政规划管理奠定一定基础。
第三,规范了地方政府债务的管理。一是限制了举债主体。规定只有经国务院批准的省、自治区、直辖市可以发行政府债券。二是限制了举债的用途规定只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。三是限制了举债的规模。总的规模必须报全国人大或常委会批准。省、自治区、直辖市只能在国务院下达的限额之内举债,并列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准。各省不能将政府债务编入年初预算,每年3月全国人大批准后,由财政部具体向各地下达限额。四是限制了举债方式。只能采取政府债券方式。五是控制债务的风险。规定举债应该有偿还计划、稳定的资金来源,国务院还要建立政府债务风险评估预警机制、应急处理机制、责任追究制度等。六是明确法律责任。如果违反规定自行发债,起步处罚就是撤职、开除。
第四,完善了转移支付制度。对于一般性转移支付和专项转移支付配置问题,法律明确要以一般性转移支付为主。同时全面规范了专项转移支付,强调必须按照法律、行政法规和国务院的规定来设立,规定市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立转移支付,对配套资金也作出了比较严格的规范另外,对于转移支付的编制方法、提前下达以及批复的时限等都作出了比较严格明确的规定。
第五,增强了预算执行的规范性。一是贯彻勤俭节约的原则。针对现实中存在的奢侈浪费问题,第37条明确了严格控制机关运行经费和楼堂馆所建设,第94、95条做出了比较严格的法律责任的规定。二是强调先有预算后有支出,并限制出台政策措施。第13条规定经人大批准的预算非经法定程序不得调整,各级政府、各部门、单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。第32条明确指出,各级政府出台的行政措施凡涉及增加或者减少财政收支的,应当在批准预算前提出,并在预算草案中作出相应安排第68条规定,在执行中各级政府一般不制定新的增加财政收支和减收的政策和措施,必须作出并需要进行预算调整的,应当在预算调整方案中作出安排。超收收入未经法律程序也不能使用。三是明确了国库集中收付制度,标志着近年国库管理改革成果上升为法律规范,同时明确建立权责发生制的综合财务报告制度。
第六,完善了预算的审查制度。一是对各级人大审查的主体、程序、内容等都作了明确的规定。二是明确预算编制的要求。第46条规定报送各级人大审查和批准的预算草案应当细化,四本预算的支出按功能分类必须细化到项,一般公共预算的基本支出还要求细化到经济分类的款。三是明确决算编制的要求在预算编制细化要求基础上,一般公共预算支出进一步要求按经济分类全部编制到款。四是对转移支付编制提出了要求。第38条对一般性转移支付要求必须按照国务院规定的基本标准和计算方法编制,专项转移支付必须分地区分项目编制。
第七,强化了法律责任。第92、93、94、95条中详细规定了法律责任,对违法行为作了全面梳理,区分不同情形和违法程度,分别作出轻重程度不同的法律责任规定。第96条在行政责任之外还明确了构成犯罪的依法追究刑事责任。这些规定可以有力震慑、惩处预算管理中的违法行为,增强预算法的实施效果。
财政部预算司副司长陈新华:
第一,关于完善政府预算体系。结合新预算法的规定,下一步要加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转的项目收支列入一般公共预算,对继续纳入政府性基金预算管理的支出,加大与一般公共预算支出的统筹安排使用。加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政的比例。加强国有资本经营预算支出与一般公共预算支出的统筹使用。进一步完善国有资本经营预算支出编制。研究将金融企业纳入国有资本经营预算编报范围。加强一般公共预算各项资金的统筹使用。结合税费制度改革,完善相关法律法规,逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定,统筹安排这些领域的经费
第二,关于积极推进预算公开进一步推进财政预算公开,一般公共预算本级支出预算公开到经济分类,转移支付预算分地区公开,并公开地方政府债务预算情况。进一步推进部门预算公开,进一步扩大部门预算公开范围,部门支出预算公开到经济分类,并按基本支出和项目支出公开。
第三,关于改进预算控制方式。收入预算从约束性转向预期性,允许地方政府经批准举借债务。建立跨年度预算平衡机制,各级一般公共预算执行中有超收收入的,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金;预算执行中出现短收的,经报本级人大批准,通过调入预算稳定调节基金、减少支出或增加赤字发债解决,其中地方增加的赤字在下年预算中予以弥补。实行中期财政规划管理,财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划,强化其对年度预算的约束。
第四,关于改革和完善转移支付制度。一是优化转移支付结构。属于中央事权的,主要通过中央本级支出安排,少量通过专项转移支付委托地方管理;属于中央地方共同事权的,由中央和地方共同分担支出责任,中央分担部分通过专项转移支付承担;属于地方事权的,由地方承担支出责任,中央主要通过一般性转移支付给予支持,少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持,以实现特定政策目标。二是完善一般性转移支付制度。清理整合一般性转移支付项目,建立一般性转移支付稳定增长机制,加强一般性转移支付管理,将一般性转移支付纳入重点支出统计范围。三是从严控制专项转移支付项目。清理整合专项转移支付项目,逐步改变列收列支专项管理办法,严格控制新设专项,采取一个项目一个资金的管理办法。四是规范资金分配,取消地方资金配套,严格资金使用。五是逐步取消竞争性领域专项转移支付。取消部分竞争性领域专项,研究用税收优惠政策替代部分竞争性领域专项,探索实行基金管理等市场化运作模式。六是调整优化中央基建投资专项。在保持中央基建投资合理规模的基础上,划清中央基建投资专项和其他财政专项转移支付的边界,着力优化中央基建投资专项支出结构。
第五,关于规范地方政府债务管理。赋予地方政府适度举债权限,明确举债主体,规范举债方式,控制债务规模,严格举债程序。规范地方政府债务资金使用,限定债务用途,纳入预算管理。认真落实地方政府偿债责任,划清偿债责任,建立风险预警,完善应急处置。妥善处理存量债务和在建项目后续融资。降低政府利息负担,妥善偿还存量债务,确保在建项目资金。
第六,关于增强预算执行的规范性、严肃性。在预算执行中,各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施,也不制定减少财政收入的政策和措施;必须作出并需要进行预算调整的,应当在预算调整方案中作出安排。预算执行中增加或减少预算总支出以及调入预算稳定调节基金的,都需报人大审批。各级预算的收入和支出实行收付实现制,特定事项按照国务院规定实行权责发生制的有关情况,应当向本级人民代表大会常务委员会报告。国务院相关文件还进一步规定,地方各级财政除国库集中支付年终结余外,一律不得按权责发生制列支。
财政部国库司巡视员娄洪:
新预算法将近年来财政国库改革的一些重要成果在法中予以巩固,不仅为进一步深化财政国库改革提供了坚实的法律保障,也从法律上对深化财政国库改革提出了更高层面的要求。
第一,关于国库集中收付制度。国库集中收付制度是市场经济国家的通行制度。在国库集中收付制度运行模式下,所有财政资金都在国库单一账户体系中运行,信息源产生于账户的直接交易,通过预算执行动态监控系统可以监控到预算单位的每一笔支付交易,资金使用效率和信息透明度都比较高。我国从2001年开始实施国库集中收付制度改革。经过十多年的推进,改革基本实现在县级以上预算单位和有条件的乡级预算单位全覆盖。下一步,财政部将以新预算法实施为契机,全面推进乡镇国库集中支付制度改革,进一步扩大实行国库集中支付的资金范围,推动国库集中支付电子化管理、非税收入电子缴款、财税库银税收收入电子缴库横向联网、预算执行动态监控机制建设等项工作再上新台阶。
第二,关于财政专户。财政专户是指财政部门为履行财政管理职能,在商业银行(包括信用社,下同)开设的用于管理核算特定专用资金的银行结算账户财政专户与财政部门开设在人民银行的国库单一账户、财政部门和预算单位开设在商业银行的零余额账户共同构成我国的国库单一账户体系,有利于弥补国库单一账户在操作技术上的不足,满足社会保险基金、外国政府和国际金融组织贷款赠款资金、乡镇财政资金等资金核算需要。从国际上看,各国财政部门为更好地加强财政资金管理,也都设立了大量的功能性财政专户。比如,美国联邦政府在商业银行开设r13000多个税收与贷款账户。预算法修订过程中,关于财政专户的存废、是否写入法律曾有一定争议。经过几轮审议,人大常委会委员从财政专户存在的必要性和客观性出发,从财政专户的设立和管理亟需法律规范的角度考虑,最终决定将其写入法中。新预算法既确认了财政专户的合法性,也从法律层面严格限定了财政专户的开立程序。财政部门将按照新预算法的要求,严格规范财政专户开立程序,进一步清理整顿存量财政专户,全面实现财政专户归口管理,强化财政专户资金使用管理,切实维护财政专户资金安全。
第三,关于国库现金管理。国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下,实现国库闲置现金余额最小化、有效降低财政筹资成本的一系列财政管理活动的总称。实施国库现金管理是市场经济国家的通行做法。通过实施国库现金管理,不仅可以有效降低财政筹资成本,提升政府资产管理能力,而且可以通过库底目标余额管理熨平库款波动对流动性的影响。2001年我国实施国库集中支付制度改革以来,各级财政集中在国库单一账户中的库款余额不断增加,为实施国库现金管理创造了有利条件。在借鉴国际经验的基础上,经闰务院批准,我国从2006年起开始正式实施中央国库现金管理,主要采取商业银行定期存款的方式,利率通过市场化招标形成。同时,全国还有20多个省市经同级政府批准后实施国库现金管理定期存款尝试。下一步,财政部将根据新预算法有关国库现金管理的规定,尽快研究建立库底目标余额管理制度,进一步完善中央国库现金管理体制,推动地方规范开展国库现金管理,使各级财政库款余额始终保持在一个比较合理、稳定的水平。
第四,关于权责发生制政府综合财务报告制度。权责发生制政府综合财务报告,是指以权责发生制(即以权利和义务的发生进行会计确认)为基础,全面反映一级政府整体财务状况、运行情况、财政长期可持续性等内容的财务报告。目前,我国政府财政报告实行的是以收付实现制会计核算为基础的决算报告制度,主要反映政府预算收支执行情况,无法完整反映政府资产、负债以及运行成本等情况,政府资产负债特别是地方政府的负债信息不透明。从国际上看,推行权责发生制政府综合财务报告制度已经成为趋势,特别是随着欧洲主权债务危机的爆发,世界银行、国际货币基金组织等国际机构纷纷敦促各国政府尽快编制权责发生制政府综合财务报告,为财政长期可持续发展提供信息支持。建立权责发生制政府综合财务报告制度是财政财务管理的一项基础性重大变革,与预算管理、资产管理、债务管理、绩效管理,以及有关社会公共政策的制定等密切相关,不仅涉及面广,而且技术性、政策性、敏感性较强,需要社会各方面的支持与配合下一步,财政部将认真贯彻落实新预算法精神,根据权责发生制政府综合财务报告改革方案改革要求,加快推进政府会计改革,建立审计公开机制和分析应用体系,落实相关配套措施,力争在2020年前建立起具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。
财政部驻贵州财政监察专员办事处监察专员余功斌:
新预算法在某种程度上体现了经济社会体制的转型,是原法的升级版。新预算法学习借鉴了发达国家的预算管理先进成果,也是对1998年预算改革以来的经验总结。要把新预算法宣讲和十八届四中全会精神的学习贯彻有机地结合起来,将贯彻落实新预算法和依法治国的精神落实到财政工作中。新预算法把专员办的职责从原来的事后检查转为事前审核、事中控制和事后监督检查相结合。专员办应根据新预算法的要求,尽快适应工作转型,加强预算管理方面的学习、培训。
湖南省财政厅总会计师胡良安:
新预算法实现了新突破,从国家治理的高度开启了我国迈向现代财政制度的新时代。在立法宗旨上,由过去的政府管理转变为现在的管理政府;在预算体系上,由过去的预算碎片化、支出分裂化转变为强调完善政府预算体系、加强全口径预算管理;在预算公开上,上升到立法层面,转变为以公开为常态、以不公开为例外;在预算体制上,由过去强调以收入任务为主的预算体制转变为严格控制预算方式,建立跨年度的预算平衡机制;在政府债务上,从“一刀切”不许地方政府举债转变为“开前门、堵后门、筑围墙”,建立规范的地方政府举债融资和防控风险机制;在转移支付上,从过去转移支付名目繁多、资金散小、配套过多、绩效不高转变为优化转移支付体系,提出“压专项、扩一般、提绩效”的改革思路;在预算执行上,从约束软化、使用随意转变为更强调预算对支出的约束和加强资金的管理。新预算法也带来了新的挑战,要求我们在法制框架下进一步推进财税体制改革。
广西壮族自治区财政厅副厅长范世祥:
新预算法的实施是进一步加强财政管理、推进依法理财的重要抓手,对于转变财政管理、预算管理工作理念将起到很好的推动作用。比如,对当年超收安排有了明确的规定,中途不能随意更改,将有利于增强年初预算的准确性。同时,将有力地推动地方进一步深化财税体制改革。再如,新预算法对改进预算控制方式、规范地方政府性债务管理等都作出了新的规定,必将推动地方相关改革。此外,新预算法的实施将促进经济结构调整和产业转型升级。新预算法要求实施中期财政规划,将促使地方更加重视财政支出的政策,特别是对进一步提高财政收入质量是一个有力的帮助和推进,也将增强政府周期性政策调整效果,减少政府干预市场的行为,促进地方经济健康、可持续发展。
中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇:
预算法的修订历经十年,破茧而出,意义不同以往。新预算法是在十八届三中全会和四中全会通过的两个《决定》之间推出的,自然打上了全面深化改革和依法治国的烙印。从这个角度来说,有三个重要特点值得关注。第一,这是第一次在国家治理现代化的理念统领下修订的预算法。原来制定经济领域法律更多强调“适应建立社会主义经济制度”,而这一次跳出了经济体制的视野,从经济、政治、社会、生态文明建设等联动的角度去修订预算法。第二,这是在三中全会第一次从根本上界定了财政的地位和根本作用之后修订的预算法。三中全会提出,财政是国家治理的基础和重要支柱。财税体制是跨越经济、社会、生态文明等的总体制度安排,是全面深化改革的交汇点。因此,全面深化改革必须从财税体制改革入手。预算法不仅是财税经济领域的重要里程碑,更是全面推进依法治国的突破口。第三,新预算法有助于推动建立现代国家。我们是经济大国,但不足现代大国。现代大国的打造一定要从建立现代国家制度体系的一般形态开始。新预算法是为打造现代国家制度形态而迈出的第一步。总之,新预算法为我们打开了全面深化改革和全面推进依法治国的通道,并且在这两大工程中都处于突破口和主线索位置。下一步,需要把理念转换成接地气的、实实在在的行动,把一些渐进性的改革抓紧落实好。
财政部财政科学研究所所长刘尚希:
新预算法是财政法制建设的重大进步,对国家治理现代化有重要推动作用。新预算法对处理国家治理涉及的政府与市场、政府与社会、中央与地方三个基本关系将产生积极影响和重要推动作用。比如新预算法的很多条款旨在规范政府行为,是约束政府行为的法律工具,对正确处理政府与市场关系有重要作用。同时,在社会层面,新预算法能起到凝聚人心的作用,对形成法治思维,以法治方式进一步推动政府改革、财税改革有推动作用。新预算法是从预算法制到预算法治的进步。法制强调通过立法形成法律文本,法治则包含立法、执法、司法、守法等多个方面,意在形成体系。过去财政法制建设偏重文本建设,新预算法体现了从法制到法治的观念转变。同时,在落实新预算法的过程中,要借鉴行为法学,充分考虑执法、司法、守法主体非理性一面,仅靠批评问责来推动新预算法贯彻落实是不够的,要从理论上研究怎么更有效的贯彻落实
上海财经大学党委书记丛树海:
新预算法目标更加明确,法律的框架体系更加完整,人大与政府职权的划分也更加清晰,内容更加详实,更具有操作性。预算法颁布之后关键是抓好学习和贯彻实施。比如,新预算法第5条指出预算体系包括国有资本经营预算,第10条指出国有资本经营预算是对国有资本的收益做出支出安排的收支预算。我们认为,国有资本经营预算和收益预算完全足两回事,可以从收益预算起步,通过国有资本的经营预算来反映国有资本经营的状况,并通过对经营状况的监督达到管理的目的。
中国社会科学院财税研究中心执行副主任闫坤:
2015年开始实施的新预算法是我国现代预算制度初步建立的标志。现代预算制度的建立不仅是深化财税体制改革的突破口,也将成为国家治理的重要基础。新预算法实施后,全口径预算拓宽了政府的收入口径,将引致新一轮对财政分权的重新测度。新预算法第4、5条明确规定“政府的全部收入和支出都应该纳入预算”,这将从本质上解决地方非税收入所导致的“税权集中与财力分散化的矛盾”,更加明确财政资金的规模和财政支出的需求,从而才能更科学和高效地健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。同时,新增第16条,首次明确了转移支付的法律地位,不仅有利于优化转移支付结构,提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性,还有利于减少“跑部钱进”等现象和中央部门对地方事权的不适当干预。更重要的是科学的转移支付制度是事权调整的基础和前提,新预算法中以一般性转移支付为主体,取消专项转移支付的地方配套资金,这些具有法律效力的规定为“适度加强中央事权,实现中央和地方共同承担”等改革思路开辟了快车道。此外,明确转移支付的法律地位将进一步加快建立和完善一般性转移支付增长机制。在“营改增”等税制改革的过程中,中央增收部分可以按照一定比例作为一般性转移支付的增幅部分,进一步推进事权与支出责任相对应的制度调整。新预算法对转移支付的明确规定,降低了政府间的交易成本。新预算法对地方政府债务的九大限定,以法律的形式严防债务风险的发生,更以法律的形式科学引导地方经济发展。新预算法强化了人大监督,将绩效观念贯彻始终,规定了具体的违法情形和问责处罚办法,规范了政府行为,提高了财政资金的使用效率,有效规避当前赤字和债务加速积聚所带来的财政中长期风险的挑战,为建立现代财政制度提供坚实的基础。
北京大学财经法研究中心主任刘剑文:
要把改革和法治紧密结合在一起理解新预算法的实施。此次预算法修改介于十八届三中全会和四中全会之间。三中全会《决定》提到的财税领域三大改革之一就是预算制度改革,四中全会《决定》虽未大篇幅提到财税体制改革,但是其提出的建构“五大体系”、完成“六大任务”都与财税体制改革紧密相连。改革需要法治的保障,依法治国也离不开改革,二者是紧密结合的整体。要全方位理解新预算法的功能。新预算法是一部集政治制度、经济制度、社会制度于一体的法律,这是全新的立体定位。过去将预算法仅仅定位为“经济宪法”,主要侧重于组织收入、分配、宏观调控等方面,这是不全面的。从政治层面看预算法,利用财税制度反腐的问题值得关注。从中央八项规定到厉行节约、反对浪费,再到公车改革等,都是从财政制度、预算制度开始的,很多制度精神都写入了预算法,推动了预算民主、财政民主,这体现了预算法的政治功能。再从社会功能看预算法,预算法支持社会的公平正义,是实现国家长治久安的制度保证。将依法理财上升到理财治国的观念深入人心。理财治国,即财政收入要合理、合法、合宪,财政支出要公开、公平、公正,财政管理要有规、有序、有责。我们正迈向依法治国的“新常态”。“新”在于观念新,在实施新预算法的过程中,相关部门和全社会都要转变观念;“常”在于常落实,要抓紧制定下一步落实预算法的具体措施。财政不是财政部门、税务部门的事情,而是整个国家全体人民的事情,要让整个社会认识到,预算法是我国最大的民生法,它涉及到每个人的生老病死、衣食住行。老百姓之所以觉得预算法离他们很遥远,是因为过去预算公开不够。随着预算越来越公开、越来越细化,老百姓对预算制度的认识会越来越深刻。新预算法是一部符合法治国家需要的现代法律,是一部良法,要给予充分肯定。为保证新预算法的有效、顺利实施,必然要制定预算法实施条例和完善配套法规。在此过程中,要注意实施条例和配套规定一定要符合新预算法的原则、精神、理念,不能作另外的规定。即便遇到重大问题没有规定,可以交给全国人大来释法,以避免引发对新预算法合法性的质疑,影响新预算法的实施。
中国人民大学法学院教授朱大旗:
新预算法在修订立法宗旨,确立全口径预算管理制度、预算公开制度,规范财政转移支付,赋予地方政府有限度的发债权,完善预算审查、监督制度,增进选民和社会各界对基层预算草案审查的一定程度的参与,强化预算法律责任等方面都取得了可喜的进步,凸显了全面规范、公开透明、提高效率的现代预算制度改革方向。比如在民众参与方面,第45、91条都明确了民众参与预算的制度化“管道”。民众参与预算,是因为现代国家预算是在市场经济体制下的预算,其本质就是公共预算、民主预算、法治预算,公共财政主要是通过提供公共产品满足人的社会公共需要,同时通过提供公共产品给私人市场创造良好的外部环境,让私人需要也能在私人市场通过公平交易得到有效实现。所以从整体上讲公共财政是服从、服务于市场经济的一种财政模式,归根结底是服从、服务于市场经济主体即企业、家庭和个人,最终是个人。因此,现代预算、现代公共财政从个人社会公共需要最大化、最优化的满足出发,应成为考虑问题、完善制度的方向。从这个意义上讲,代表人民利益的全国人大,其权力的强化应成为修法的重点,从加强人大预决算审查、预算公开制度、全口径制度建构等方面来看反映了这方面的精神,此次预算法修订很值得赞赏。作为财税体制改革和公共财政制度核心,新预算法还需要立足于长远,结合宪法、财政管理体制法、公债法、转移支付法、审计法、公共(政府)会计法等一系列法律的修订或者制订,作更进一步的完善。
中央财经大学财政学院教授白彦锋:
如果说国家治理体系是一座万丈高楼的话,预算法就是国家治理的地基和基础,新预算法在十八届三中全会和四中全会之间出台,恰逢其时,意义重大。新预算法的专题研读,就是要创新宣传方式,提升宣传效果。要处理好预算法的专业性和大众性之间的关系,使新预算法从庙堂之上走入公众关注的视野,真正落到实处。预算法应是一个法律体系,今后还应出台一系列实施条例、法律释义,逐步构建起完善的预算法体系。
上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小兵:
关于修改《预算法》的决定共计82项条款,其中26项条款的内容直接涉及人大对预算的监督,占到了32%。修订后的预算法共计101条,其中直接涉及人大对预算监督的新增条款有8条,占新增条款的38%。这些数据充分表明,相对旧法,新法从体系、内容和强度上都明显强化了人大对预算审查和监督的力度。
上海财经大学公共经济与管理学院副教授徐曙娜:
政府财务报告应该按照用途决定其目标,并应按照目标确定政府财务报告的主体范围。运用国家资源和权力的部门,拥有政府能控制的资产和政府需要承担的负债和或有负债的部门和单位,以及其他外部信息使用者需要提供的信息的产出单位,都应该在政府财务报告的主体范围内。不同会计模式对应不同政府报告模式。对权责发生制政府财务报告而言,应分近期、中期、远期逐步建立对应的会计模式,并逐步扩大财务报告范围,分步推进。
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