当前，农业现代化依然是我国现代化建设中最薄弱的环节。作为发展现代农业的有力抓手，农业综合开发是确保国家粮食安全和主要农产品有效供给的重要支撑，是发展资源节约型、环境友好型农业的重要举措，是推进农业规模化经营和社会化服务的重要途径，在推进中国特色农业现代化进程中具有不可替代、不可或缺的重要作用。新形势下，创新农业可持续发展长效机制，促进农业发展转型升级，对农业综合开发提出了新的更高的要求。为此，财政部部长楼继伟要求，切实把农业综合开发好事办好。

一、认清形势，扎实抓好农业综合开发布局调整

党的十八大以后，国家农发办认真贯彻党中央、国务院精神，调整开发布局，完善运行体制，改进管理机制，提出了“一二三四五”的工作思路。2013年，按照新一届财政部党组提出的农业要“坚持可持续、提升竞争力”的要求，重点围绕农业可持续发展战略，进一步把上述思路凝练成“三大区域”和“保、调、转、退、减、进”六字方针。这是今后一段时期全国农业综合开发布局调整必须抓好推进落实的首要任务。

（一）科学界定三大区域

要围绕实施农业可持续发展战略，按照各地区的资源分布、禀赋要素、环境承载能力等综合考虑，调整优化现有开发布局，以开发县为单位，把资源环境承载能力强、能够永续利用的地方划为重点开发区，在保护生态环境的前提下，加强农业综合生产能力建设，开展大规模高标准农田建设，打造我国粮食核心区；把资源环境承载能力有限、但有一定的恢复潜力、开发后能够达到生态平衡的地方划为保护性开发区，适度开展农田水利建设，重点开展生态环境建设，打造我国生态农业区；把资源环境承载能力较差、生态比较脆弱的地方划为限制性开发区，不再大规模进行土地治理，使这些地方休养生息，恢复生态。对不同区域，要因地制宜，分类施策，研究制订不同的开发政策，整合项目，精准投入，实现开发政策和区域功能的有机结合。

（二）实施“保、调、转、退、减、进”六字方针

保，就是围绕“谷物基本自给，口粮绝对安全”的国家战略，确保完成高标准农田建设任务。根据农业综合开发高标准农田建设规划，到2020年，全国建设高标准农田4亿亩，其中农业综合开发独立承担3.4亿亩、改造重点中型灌区1575处。各地要根据“保”的要求，明确开发县的高标准农田建设任务。

调，就是要调整开发布局、开发结构和投入比例。调布局，就是要在批准的各省（区、市）总体规划框架下，把高标准农田建设规划按照三大区域划分的原则，分解落实到适合高标准农田建设条件的开发县。无论哪一类区域，都要以水资源为前提，以土壤资源为基本，以气候资源和生物资源为必备条件。在适合种粮食的地方，既支持以灌溉农业为主的地区大规模进行高标准农田建设，又支持以旱作农业为主的地区加大土地治理力度和节水工程设施建设。将不适合种粮食的地方，调整为支持发展农业产业化经营、加强生态建设和环境保护。同时，完善开发县退进机制。调结构，就是既以粮食主产区和产粮大县为开发重点，同时兼顾其他地区，发展各具特点的优势特色产业，并按照构建新型农业经营体系的要求，把支持发展现代农业园区、龙头企业带动产业发展、“一县一特”产业发展、股份合作经营等项目调整到合理区间。调比例，就是全国土地治理和产业化经营两类项目投入确定合理的比例，并根据不同区域，分别确定不同的比例，其中，重点开发区域用于高标准农田建设的投入要高于全国平均水平，保护性开发区域用于生态环境保护和产业化项目的投入要适当高于全国平均水平，限制性开发区域用于生态治理的投入要占较高的份额。同时，三个区域用于支持新型农业经营主体的投入比例也应有区别，特别是支持发展股份合作的投入比例要逐步增加。

转，就是转变开发方式。突出农业可持续发展这条主线，围绕农业发展转型升级这一抓手，立足发展现代农业这一中心，大力发展生态环保农业，扶持现代农业园区建设、龙头企业带动产业发展和“一县一特”产业发展，探索财政补助资金形成资产交由合作社持有和管护，推动生产关系和生产方式的转变。

退，就是要退出部分高标准农田建设项目，包括重金属严重污染的耕地、地下水严重超采区的耕地、以及有些投入产出效益很低的项目。同时，严禁在湿地、草地、林地和25度以上坡耕地上开发农田，严禁围湖造田和填海造田。

减，就是要在实行保护性开发的地方，缩小开发范围，降低开发强度。对依靠开采地下水、又得不到有效恢复的地区，减少高标准农田建设项目。对年降雨量在200毫米以下的地区，尽量不再安排高标准农田建设任务。

进，就是要按照市场化、商业化模式，支持农业企业“走出去”，同时研究探索运用国内现有财政支农政策，对符合国家要求的农业“走出去”项目给予支持。

二、狠抓落实，努力做好今后一个时期农业综合开发工作

（一）紧紧围绕国家粮食安全新战略，大力推进高标准农田建设

要始终坚持以高标准农田建设为重点，特别是要加强粮食主产省区和产粮大县的高标准农田建设，努力把项目区建设成为旱涝保收、高产稳产、节水高效的基本农田。为适应现代农业发展要求，从2014年起，中低产田改造和高标准农田建设要并轨，2003年以前的中低产田改造项目区，可纳入高标准农田建设项目范围更新提质。同时，实行中型灌区节水配套改造与高标准农田建设同步规划、同步实施、同步受益。要继续加大利用贴息贷款建设高标准农田的力度，用财政资金撬动金融资本，做大高标准农田建设规模。要认真落实科技投入政策，大力推广先进实用的科学技术，提高高标准农田建设科技含量。

（二）实施可持续发展战略，促进农业发展转型升级

调整和优化农业综合开发布局。各地要认真贯彻实施农业可持续发展战略，按照三大区域、六字方针，明确各区域划分标准、要素和要求，细化区域开发重点。国家农发办将研究制订农业综合开发推进农业可持续发展的意见，指导地方结合实际，调整农业综合开发布局。

积极实施节水增粮工程。地下水超采漏斗区要实施“节水工程行动”，加强水源工程建设和雨洪水资源化利用，切实改变大水漫灌习惯，大力推广应用先进节水灌溉及旱作农业技术。要缩小开发范围，减少高标准农田建设项目，降低开发强度，调整农业种植结构，逐步停止开采地下水；继续支持黑、吉、辽、蒙4省区实施“节水增粮行动”。支持其他地区因地制宜发展现代灌溉农业和旱作农业，鼓励支持有条件的地方组建农民用水户协会，努力提高水资源利用效率。

大力支持发展循环农业。以发展生态经济和保护生态环境为出发点，对生态资源基础条件较好，通过开发能够形成可持续发展，并能持续增加农业效益的地区，支持适度规模化开发林业、果业、茶叶、木本油料等生态经济。在大规模改良草原牧场的同时，有选择性地开发利用南方山区草地，扩大肉、奶产品供给能力。继续加强对石漠化、沙化和水土流失地方的治理力度。加强农用地膜科学使用，选择部分地区开展高标准农膜推广使用试点，优先在“节水增粮行动”项目区先行先试，不断完善机制，促进残膜回收。大力支持低碳化农业物质技术装备设施建设。同时，选择部分地区开展以秸秆综合利用为主的有机肥料生产、以畜禽粪便等资源循环利用为主的循环农业试点。在治地治水同时，控肥、控药、控添加剂，支持高效肥料和低残留农药的使用。确保农产品质量安全。在同等的条件下，优先扶持促进产能提高、降低污染、保护环境的项目。

（三）转变农业综合开发方式，加快推进农业发展转型升级

稳步发展现代农业园区示范群。继续坚持六个理念，在建设规模连片、旱涝保收、节水增效的高标准农田基础上，稳步推进现代农业园区建设试点，打造粮食生产核心功能、生态资源涵养和优势特色种植功能、标准化规模养殖功能、农产品加工冷链物流功能、农业科技“育繁推一体化”功能、物联网和精准装备功能，并通过人居环境综合整治，建设美丽宜居的乡村，形成具有现代化农业特征的示范群。积极探索运用公私合作（PPP）模式，引导和鼓励民间资本参与现代农业园区建设。

引导龙头带动发展农业产业链。按照扶大、扶强、扶优、扶特的原则，大力扶持农业产业化发展，着力提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率、商品转化率。重点扩大龙头企业带动产业发展和“一县一特”产业发展试点范围。支持以粮牧渔禽林果产品种养、加工、销售为主业的农业龙头企业，扩大种养基地规模、加工产能和冷链物流能力。支持特色经济优势明显、生产规模和市场占有率高的县（市、区）发展特色产业。研究完善贷款贴息扶持方式，撬动和引导金融和社会资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业。贷款贴息项目坚持扶持固定资产贷款贴息，重点扶持粮油加工转化及“菜篮子”产品生产加工贷款贴息。

加大新型农业经营主体扶持力度。研究支持农民股份合作社和专业合作社联合社直接申报实施高标准农田建设的政策措施，鼓励支持土地流转规模大、农民股份合作经营体系比较健全的合作社直接申报高标准农田建设项目，优先支持专业合作社联合社申报建设高标准农田。鼓励把建成的高标准农田流转合作社经营，也支持由合作社先行流转再进行高标准农田建设。财政补助资金必须向新型农业经营主体倾斜，重点扶持农民合作社发展。可以考虑适当放宽农民合作社立项条件，扶持额度逐步与合作社注册资本和成员数量挂钩，重点支持合作社实施种养基地及产地初加工、储藏保鲜项目建设。推动龙头企业与基地农户形成紧密利益联结机制，优先支持龙头企业和股份合作社吸收农民承包地入股发展农业产业化经营，同时试点扶持以农民承包土地入股形成的混合所有制龙头企业。大力推进以农户家庭为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系发展，不断加大对以供销合作社为载体的农业社会化服务体系建设的扶持力度。

探索增加农民财产权利的实现形式。开展农业综合开发财政补助资金形成的资产交由合作社持有和管护、资产收益由农民广泛享有的试点。研究制订相关试点办法，合作社持有和管护的财政补助形成的资产，由合作社自主经营或参股龙头企业经营所获得的红利，在提取规定公积金和资产折旧后，由流转土地承包权的全体社员分享。继续试点龙头企业使用财政补助资金形成的资产由合作社或农民持有。农业综合开发支持龙头企业带动产业发展和“一县一特”产业发展的财政补助资金所形成的资产，企业要拿出30%以上，逐步达到50%，使流转生产基地、提供农产品加工原料的农民或合作社作为优先合伙人，参与企业分红。今年开始，要研究全面推进农民或合作社在项目中持股的方案。

（四）充分发挥行业优势，进一步提高部门项目的精准性

部门项目要按照农业综合开发的总体思路，突出重点，优化布局，与地方项目有机结合，形成合力。选择部分资源条件好、工作基础扎实、管理规范的地区，开展高效有机肥料生产使用推广、高标准农膜使用推广和废旧农膜回收等试点。在试点过程中，探索扶持基层供销社如何成为真正服务“三农”、与农民建立紧密联结机制的市场化经营实体。选择3—5处水源丰富、规模适度、基础较好、地方财政保障有力、技术和管理力量较强的中型灌区，启动中型灌区现代化改造与高标准农田建设有机结合试点，使中型灌区改造与高标准农田建设同步规划、同步实施、同步发挥效益，确保为高标准农田建设提供水源保证。进一步推进良种繁育、木本油料、生态综合治理、土地复垦等项目建设。要研究完善有关部门与地方农发机构分工协作机制。

（五）按照促进可持续发展理念，组织做好外资项目工作

充分利用世界银行贷款和亚洲开发银行贷款实施好农业综合开发。在不违反总体政策规定的前提下，项目安排要与农业可持续发展要求和农业综合开发布局基本同步。外资项目区要高度重视外资项目工作，加强外资项目管理和监督，加快外资项目实施进度，为进一步提高农业综合开发工作水平发挥更大作用。

（六）强化资金和项目监管，不断提高农业综合开发效益

强化资金管理工作。健全资金投入机制，稳定增加农业综合开发投入。探索利用市场化的办法，通过财政补助、贷款贴息、竞争立项等方式，撬动金融资本、社会资本投入农业综合开发。完善统筹开发机制，认真总结黑龙江“两大平原”现代农业综合配套改革试验区经验，按照“农发搭台、部门唱戏”的思路，以农业综合开发为平台，进行整合涉农资金试验，达到资金使用和项目建设的最佳效果。按照全面规范、公开透明的原则，进一步完善中央财政农业综合开发资金分配“综合因素法”，发挥中央财政资金分配的导向作用。资金分配结果将适时公开。进一步做好农业综合开发预决算公开工作，加强预算执行管理，强化全程监管，不断提高资金使用效益。

扎实做好项目年度滚动计划编制管理工作。为提高投入的精准性和实效性，从今年开始，各地区、各部门都要编制下一年度的项目滚动计划。要把这项工作做细做实，力争起好步、开好头。要做好实施计划与滚动计划的衔接，年度滚动计划以外的项目原则上不得列入项目年度实施计划。下一步，国家农发办还将按照财政中期滚动规划编制的要求，积极研究编制农业综合开发中期规划，实行项目滚动管理。

加强项目评审工作。近年来，国家农发办把项目评审权基本都下放给地方和部门了，国家农发办只对各地区和各部门上报的拟立项项目，组织专业机构进行抽查审核。今后国家农发办重点是对各地评审工作加强管理和监督。各地区和部门要高度重视项目评审工作，切实担起责任，以选准、选好项目为核心，严格项目评审把关，增强财政资金投入的精准性和实效性。项目评审工作要适应开发思路调整要求，把环境影响、减排评价作为重点评审内容，更加注重项目水资源的合理利用、耕地面源污染控制以及废水、废气、废渣污染的科学治理等。今年，国家农发办将适时出台结构性评审办法，各地区和部门要完善结构性评审工作机制，充分发挥市级农发机构现场评审、专业咨询机构的职业性判断和省级综合性论证作用，严格项目评审程序、细化评审指标、落实评审责任，提高评审质量和水准。

强化监督检查工作。农业综合开发监督检查工作要实行“四个转变”，即由事后检查为主，转变为事前、事中和事后检查相结合，以事中监督控制为主；由每年集中全面检查，转变为常年重点检查；由以委托中介机构检查为主，转变为以农发办为主、适当聘请中介机构人员参与检查；由检查竣工项目，转变为检查基层农发机构绩效管理情况，并根据需要抽查重点项目。今年，我们将在全国抽取1/3的省份，重点对2011年以来的竣工项目和2013年在建项目进行检查。各地也要把监督检查作为农发机构的重要工作，常年开展，常抓不懈，通过监督检查，切实提高农业综合开发水平。同时，认真处理人民来信来访，加大核查力度，严肃查处损害群众利益的行为。

提升绩效管理工作水平。要把绩效管理和监督检查有机结合，把绩效管理工作情况作为监督检查的重点，通过检查促绩效，通过绩效评价验证管理水平，防范管理工作中存在的风险。要研究修订绩效考核办法，实现绩效评价与项目决策、项目实施相互制约、相互作用。

（七）牢固树立市场意识，做到有所为有所不为

要正确处理好政府与市场与社会的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。国家和省一级农业综合开发机构要改变管得过多、过细的问题，研究建立优化资源配置、促进社会公平的体制机制，把项目立项、建设逐步让位给市场主体。建立预算分配、计划执行和监督管理相互制约的管理体制。进一步简政放权，制止“跑部钱进”，赋予基层农发机构更多的立项审批权、资金分配权。要充分发挥地市级农发机构承上启下的作用，更多地赋予其在管理和监督方面的职责。省级农发机构要把工作重点放在规划管理、项目评审和绩效考核等方面。

责任编辑 李艳芝