时间:2020-02-12 作者:苗绘 李海申 (作者单位:河北金融学院)
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摘要:
2013中央一号文件中指出:“坚持依法自愿有偿原则,引导农村土地承包经营权有序流转,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营。土地流转不得搞强迫命令,确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。”在此背景下,探索并推广农村土地承包经营权信托流转凸显出十分重要的现实意义。
一、农村土地承包经营权信托流转的涵义
农村土地承包经营权信托是指土地承包人将土地的承包经营权委托给信托服务机构,由信托服务机构采用转包、出租、互换、转让、股份合作多种方式实现对土地的经营和管理,扣除一定佣金后,收益分配给土地承包人自己或其指定的其他受益人。在这种信托运作方式中,信托标的是土地的承包经营权,土地的集体所有权性质不变。信托服务机构对土地的经营管理按市场化方式运作,实现高效、安全的目标。农村土地承包经营权信托主体包括三方当事人:委托人、受托人和受益人。委托人是农村集体土地承包者,对土地承包经营权拥有可转让权和独立的处分权,其组织形式大多是个体家庭,也可以是集体。受托人大多是信托公司,其接受委托人委托,有技术、有资金、有能力对信托土地进行经营管...
2013中央一号文件中指出:“坚持依法自愿有偿原则,引导农村土地承包经营权有序流转,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营。土地流转不得搞强迫命令,确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。”在此背景下,探索并推广农村土地承包经营权信托流转凸显出十分重要的现实意义。
一、农村土地承包经营权信托流转的涵义
农村土地承包经营权信托是指土地承包人将土地的承包经营权委托给信托服务机构,由信托服务机构采用转包、出租、互换、转让、股份合作多种方式实现对土地的经营和管理,扣除一定佣金后,收益分配给土地承包人自己或其指定的其他受益人。在这种信托运作方式中,信托标的是土地的承包经营权,土地的集体所有权性质不变。信托服务机构对土地的经营管理按市场化方式运作,实现高效、安全的目标。农村土地承包经营权信托主体包括三方当事人:委托人、受托人和受益人。委托人是农村集体土地承包者,对土地承包经营权拥有可转让权和独立的处分权,其组织形式大多是个体家庭,也可以是集体。受托人大多是信托公司,其接受委托人委托,有技术、有资金、有能力对信托土地进行经营管理。受益人大多是委托人自己,也可以是其指定的第三人。土地承包经营权信托流转过程中,委托人(土地承包者)将土地委托给土地信托公司,受托人(土地信托公司)通过多种形式将土地转让给具有专业技术和能力的第四方经营(大户经营者或机构经营者),从而实现对土地的规模化、集约化经营管理。在此过程中,政府应行使重要的政策引导、监管和约束职能,包括制定农村土地信托流转有关的优惠政策、出台土地信托相关法律法规、设立土地信托管理机构等。
二、我国推广农村土地承包经营权信托流转的意义
目前在我国建立并推广农村土地经营权信托流转,具有十分重要的现实意义。
首先,有利于我国土地政策的顺利实施,并实现土地规模化经营、土地资源利用效率的提高。我国农村地区在土地划分过程中过分强调公平,土地分配采取“肥瘦搭配”形式,致使农户承包地具有分散化和细碎化的特点。而推广农村承包土地信托,就可以将土地集中起来委托给受托人统一经营,使土地资源得到充分合理的利用,降低了单位成本,实现了规模效应。受托人还可以因地制宜,选择农业种植的类型和范围,实现农业产业结构的优化调整,发挥区域经济发展的优势,实现土地效益的最大化。在土地经营权信托中,受益人由委托人(农户)指定,当农户家庭中增人、减人时,土地承包经营权作为信托标的无需调整,只要调整信托受益人便可保障农户利益,又可以保证承包地经营权30年不变。
其次,有利于保护农民土地财产利益、推进城镇化建设。在城镇化建设过程中,大量农民进城务工,出现大量留守老人和留守儿童,许多农村地区出现“有地无力种”和“有力无地种”的尴尬局面,农民的土地承包经营权极易受到损害。而农户把承包土地经营权作为信托标的委托给信托服务机构后,由信托服务机构自己经营或出租给第四方经济主体经营,农民就可以获得稳定的收益。由于信托财产具有独立性和安全性,使农民的土地财产权利免受他人侵害。
最后,有利于完善农村养老保障体系。目前我国农村养老面临“三低两高”的难题:农民人均收入水平低,家庭养老能力低,农村养老保险水平低;同时医疗费用高,物价水平逐年升高。这使得占比超过70%以上的农村人口的养老保障面临巨大挑战。而土地信托流转可以在一定程度上解决农村养老问题。农民将土地委托给信托机构后,指定自己为土地信托受益人,就可以将信托土地的收益作为养老保险金来源,从而获得养老保障。
三、发挥政府职能、促进农村土地承包经营权信托流转的有效措施
(一)完善法律法规,制定农村土地承包经营权信托特别法
目前《农村土地承包法》中明确了农村土地承包经营权的流转方式,包括:转包、互换、出租、转让等。今后应将信托方式明确归入土地承包权的流转方式中。这样既可以让农民明确国家法律,选择适当的土地流转方式,又有利于信托这种土地流转方式的推广。目前我国《信托法》的规定过于原则,对我国农村土地承包经营权信托没有进行特别立法。今后,随着农村土地承包经营权信托制度深入人心及普遍推广,我国应尽快制定全国统一的《农村土地承包经营权信托法》。
(二)加大政策扶持和财税优惠力度,设立土地信托相关机构
作为新型的土地流转制度,土地承包经营权信托在我国尚未得到推广,需进一步加强引导和规范。政府应明确土地承包经营权信托必须坚持三项原则:即坚持集体所有权和农村土地承包经营权不变;坚持土地承包经营权流转的合法性和流转双方的公平性,不搞强迫流转,不搞行政定价;坚持土地的农业用途不变,使土地要素得到有效利用和保护。
1.加大对信托投资公司(受托人)的政策扶持
一方面,政府对土地承包经营权信托的受托人在税收缴纳、工商登记、项目审批等方面应给予政策扶持和优惠。应积极为受托人提供土地流转相关信息,对其实行低税、免税政策。重点扶持具有一定社会影响力、达到一定规模的经营者大户,对市场前景好、效益高的经营项目大力支持,力求实现委托人和受托人双赢的效果。另一方面,政府应对受托人提供有力的资金支持。应设立农村土地承包经营权信托专项资金,主要用于农村交通、水利、通讯等基础设施,同时对于达到一定规模的土地信托受托人给予适当的农业补贴,体现公共财政向农业重点产业和优势区域的倾斜。
2.加大对农户(委托人)的创业指导和业务技能培训
土地承包经营权信托实施后,农民面临新的择业和就业难题,这关系到社会的稳定,政府应为农民提供新的发展空间和平台。一方面,政府应加强对农民择业和创业的引导和扶持。对创业农民在用地、征税、缴费、工商登记等多方面提供优惠政策,并提供政策咨询、优质项目推荐、创业指导、后续支持等创业服务,针对政府贴息的项目应向农民创业提供财政贴息,缓解其创业资金困难。另一方面,政府应对土地信托后的农民进行业务、技能、知识培训,提高劳动者就业能力。土地流转后,由于农民专业技能不高,业务知识不全,许多行业和企业无法接纳其就业。应结合行业和企业的特殊要求,对农民开展有针对性的业务技能培训,增强其就业、择业的竞争力。
3.加快设立土地信托的相关社会中介服务机构并明确其职责
一方面应设立农村土地承包经营权信托服务机构,可以赋予乡镇农业服务中心承担信托服务机构的功能,履行乡镇人民政府对土地信托流转的引导和管理职责,规范土地信托流程,提供土地信托相关政策咨询。其具体职能包括:一是土地信托流转信息的搜集、登记和公布。有土地承包经营权信托需求的农户,都可以到该机构进行登记。可以任命信誉好的村干部为土地信托信息收集员,建立农村土地信托的信息资料库。土地信托服务机构应将土地供求信息及时公布,以实现土地信托供求双方的对接和交易。二是审查受托人的资质和能力。信托服务机构应承担起对受托人资质和能力的审查职能,确保受托人的合法性,重点审查受托人的农业经营能力,以保障受益人的权利。三是指导当事人签订合法规范的信托合同。土地信托服务机构应及时指导委托人、受托人、受益人三方当事人签订合同,明确信托关系及当事人应承担的各项权利和义务,协助办理登记公示手续。四是做好土地信托流转后的后续服务和纠纷处理。土地承包经营权信托合同签订后,对委托人和受托人(承包者和经营者)出现的问题及二者之间的纠纷,土地信托服务机构应协助解决,及时调解纠纷,维护双方利益。
另一方面,政府应加快设立农村土地承包经营权信托登记机构并明确其职责。以《农村土地承包经营权流转管理办法》为依据,信托登记的机关应该是县级人民政府农业行政主管部门。土地承包经营权信托的委托人和受托人应同时到政府农业行政主管部门办理信托登记,此时的登记具有正式的法律效力。登记内容应明确信托主体(即委托人、受托人和受益人)及其信托关系、信托客体(土地承包经营权和使用权)、信托目的以及其他一切内容。
(三)农村集体组织(土地所有权人)应认真行使监督权,保障农民权益
我国《土地管理法》规定,农村集体组织是土地所有人,农户是农村土地的承包经营者,具有使用权。农户应该在不损害土地所有权人合法权益的前提下,行使土地承包经营权信托的自主决定权。因此土地所有权人必须认真履行监督权,加强对信托流转合同的审核。审核内容包括两个方面:土地信托合同的签订是否公平自愿,即自由真实性;以及土地信托合同是否符合法律法规,即合法合规性。其中重点是审查土地承包经营权信托的合法合规性:一是农村土地承包经营权信托不能改变土地的农业用途,并要符合当地的农业产业结构,以实现农业的长远发展。二是信托的期限不能超过土地承包经营权剩余期限,土地承包经营权信托的期限最长应截止到土地承包到期日。三是受托人必须具备极强的农业经营能力。受托人农业生产经营能力强,才能实现土地的集约化经营,实现规模效益。
(四)提高农村社会保障水平,解决农户土地信托流转的后顾之忧
土地是农户安家立命的根本。目前我国要想推广农村土地承包经营权信托流转,必须解决农户土地信托流转的后顾之忧,让农民获得基本的生活保障,这要求尽快完善农村社会保障体系。一是不断完善农村最低生活保障制度,加大对农户的补助力度,特别是对低于当地生活标准的弱势群体,应给予特殊的物质帮助。二是完善农村医疗保险制度,不仅要扩大新型农村合作医疗保险的覆盖面和渗透率,而且要建立农民工伤医疗保险制度。三是设立农村贫困大学生基金。有了基本的生活保障,农民才会减少对土地信托流转的顾虑,才有信心和理念去实施土地信托流转,而土地信托流转又能进一步促进农村社会保障体系的完善,实现良性循环。
(五)政府引导金融机构加大对土地承包经营权信托的支持力度
土地信托流转离不开金融的大力支持。一方面,我国应鼓励政策性银行加大对土地信托流转的信贷支持,对受托人给予贷款利息和期限方面的优惠。另一方面,政府应鼓励商业银行向信托公司发放贷款,并对商业银行进行贷款贴息,鼓励银行和各种融资机构简化贷款审批流程和手续,在保证贷款安全性前提下,大力支持农业规模化、产业化经营。同时商业银行应针对土地信托开展金融创新,尝试多样化的贷款产品,为土地信托提供融资服务。如农地使用权的抵押担保贷款,即受托人以其土地附着物申请抵押和担保贷款,以解决受托人经营土地所需资金不足的难题。
责任编辑 李烝
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