时间:2021-01-05 作者:王宏 (作者单位:财政部会计司)
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摘要:
市区两级财政体制,在我国法定的五级财政中居于承上启下的关键环节。本文以贵阳市市区两级财政体制为研究范本,揭示和反映这一体制对贵阳市经济社会发展的利与弊,以期为在更高层次、更广范围内改进完善财政体制提供有益参考。
一、1994年分税制改革以来贵阳市市区两级财政体制的变迁与现状
总体而言,贵阳市市区两级财政体制是在中央和贵州省财政体制的影响和制约下,结合贵阳市经济社会发展需要不断形成、调整和发展的。综观近20年来的演变发展轨迹,以下四个时间节点在贵阳市市区两级财政体制的变迁进程中具有重要意义。
(一)1994年分税制改革后所确定的市区两级财政体制
1994年,根据中央和贵州省的分税制改革方案,贵阳市作出贯彻分税制财政管理体制的《决定》,将市对区的收支范围划分如下:
1.按照分税制财政体制改革的精神划分事权和支出范围。
2.将收入划分为市级固定收入、区级固定收入、共享收入。
3.市对各区税收返还以1993年为基期年核定,1994年以后税收返还额在1993年基础上逐年递增,递增率按贵州省对贵阳市返还的递增率确定。若1994年市对各区财力超过1993年的部分,市区实行4∶6或3∶7比例分成。
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市区两级财政体制,在我国法定的五级财政中居于承上启下的关键环节。本文以贵阳市市区两级财政体制为研究范本,揭示和反映这一体制对贵阳市经济社会发展的利与弊,以期为在更高层次、更广范围内改进完善财政体制提供有益参考。
一、1994年分税制改革以来贵阳市市区两级财政体制的变迁与现状
总体而言,贵阳市市区两级财政体制是在中央和贵州省财政体制的影响和制约下,结合贵阳市经济社会发展需要不断形成、调整和发展的。综观近20年来的演变发展轨迹,以下四个时间节点在贵阳市市区两级财政体制的变迁进程中具有重要意义。
(一)1994年分税制改革后所确定的市区两级财政体制
1994年,根据中央和贵州省的分税制改革方案,贵阳市作出贯彻分税制财政管理体制的《决定》,将市对区的收支范围划分如下:
1.按照分税制财政体制改革的精神划分事权和支出范围。
2.将收入划分为市级固定收入、区级固定收入、共享收入。
3.市对各区税收返还以1993年为基期年核定,1994年以后税收返还额在1993年基础上逐年递增,递增率按贵州省对贵阳市返还的递增率确定。若1994年市对各区财力超过1993年的部分,市区实行4∶6或3∶7比例分成。
4.1996年“一市三县”(清镇市、修文县、息烽县、开阳县)划入贵阳后,贵阳市仍沿用原安顺地区对“一市三县”的财政体制不变,对原定递增上解8年任务期满后,除贵州省有明确规定外,原“一市三县”递增上解停止执行,上解收入全留用。
(二)2001年贵阳市对市区两级财政体制的调整
2001年,贵阳市人民政府对贵阳市财政管理体制作出调整,调整的核心是既保持财政体制框架基本稳定,又进一步增强区县财力,帮助解决区县发展中的资金瓶颈制约问题。具体如下:
1.调整基数,提高云岩、南明两区超收分成比例。以2000年云岩、南明两区实现的财政收入和上解数为基数,从2001年起,采用环比计算法计算超收分成比例,由原执行的4∶6调整为3∶7超收分成比例。
2.从2001年起,资源税、土地使用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入,除上解省50%以外,余下50%市与各区市县的分享比例由2∶3调整为1∶4。
3.原实行的小河区、白云区、乌当区土地出让金,除上解省50%外,余下50%全留,市不参与分享,继续执行。
4.原实行的乌当区超收分成改为超收全留;原对花溪区每年定额补助600万元的政策继续执行。
5.各区征收的城建税直接作为区级收入纳入区财政预算。市财政对各区城维费以2000年收支相抵后的差额补助数为基数(不含基本建设费),按需要和可能给予定额或专项补助。
(三)2003年以后贵阳市对市区两级财政体制的微调
2003年,中央对完善省以下财政管理体制提出新的要求,贵州省财政厅随即对省以下财政管理体制作出调整,核心是调整了部分共享收入的分享比例。据此,贵阳市调整了资源税、土地使用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入的分享比例,其中资源税、土地使用税由省和地方按3:7比例分享,土地增值税地方全留,国有土地有偿使用收入除新增建设用地有偿使用收入外,其他部分由省和地方按1:9比例分享。省让利的部分贵阳市全额留给各区市县,市级财政不参与分享。
2005年,根据《中共贵阳市委贵阳市人民政府关于加强开发区建设促进高新技术产业发展的决定》,确定小河区税收返还基数,取消白云区城建税市级分成,从2006年起,乌当区财政新增部分的20%上解市财政,由市财政转移支付给高新区财政局。
(四)2013年贵州省新一轮财政体制改革后贵阳市市区两级财政体制的新调整
2013年4月26日,贵州省委、省政府批准下发省以下财政体制改革方案,要求各市、州按照省以下财政管理体制总体框架完成市、州以下财政体制调整完善工作。由于贵阳市所辖一市三县已实施财政省直管县,其财政管理体制由省直接确定,因此,市以下财政体制调整仅涉及市辖各区。针对省、市下划企业在贵阳市辖区内分布极不均衡的情况,将部分特殊行业和企业税收留在市本级,对部分区市县的分享税种和税收分享比例进行了调整,力争市区两级收入格局不发生较大波动。为支持各区发展,保证各区存量不变,既得利益不受体制调整因素影响。以2012年地方收入为基数,各区按新的税收划分办法计算区级财力,超出2012年实得财力部分由区定额上解市财政,不足2012年实得财力的,由市财政定额补助区,纳入市区两级年度结算。从2014年起,各区地方公共财政收入比上年增长15%以内部分,市财政集中10%,用于全市性重大民生支出、重点经济建设领域、社会事业发展支出和调节各区基本公共服务保障均等化水平。各区地方公共财政收入比上年增长15%以上部分,市级不再集中,鼓励各区大力培育财源,壮大各区财政实力,推动区域经济共同、协调发展。市政府原定的生态补偿转移支付财力集中和补助办法继续执行。
二、过去五年贵阳市市区两级财政体制对市区财力的影响分析与多维比较
从表1可以看出,在过去5年中,无论是市本级的公共财政预算收入与可用财力,还是各区市县的公共财政预算收入与可用财力,都呈现出总量与增幅较快增长的态势,充分说明贵阳市经济、财政发展的基本面是好的。同时也应看到,市本级公共财政预算收入和可用财力在全市的占比和增幅均明显低于区市县,且呈逐年下降趋势。对这一情况,结合同期全国财政收支分级状况及其发展规律,统筹研究分析发现,在2008—2012年5年间,中央财政收入占比逐年降低,地方财政收入占比逐年提高,中央向地方让利和中央财力不断向地方转移倾斜的特点比较突出。同期,全国地级市财政收入和支出占比逐年降低,区县财政收入和支出占比逐年提高,地级市向区县让利的特点比较突出。贵阳市及其各区市县财政收入和支出占比的变化趋势与之基本一致。但比较而言,贵阳市市级财力向区县转移和倾斜的力度更大一些。
通过表2可以得到如下信息:第一,2012年贵阳市的公共财政收入和可用财力在全国的占比均偏低,分别仅为2.05‰和2.26‰,这与贵阳市作为省会城市的地位不尽相符,说明贵阳市加快发展的任务仍较重;第二,从2008年到2012年,贵阳市、市本级及所属区市县的公共财政收入和可用财力在全国的占比均有小幅提高,说明贵阳市经济、财政保持了持续向好的发展势头;第三,贵阳市所属区市县的公共财政收入和可用财力在全国的占比增幅(分别提高0.5‰和0.38‰)均明显高于市本级(分别提高0.1‰和0.03‰),进一步印证所属区市县的财政收支增速较快,市本级的财政收支增速相对平缓。如何更好地做到在市、区两级财力分配中既重基层又讲平衡,力争实现宏观调控加强与微观放活提质的协调双赢,值得引起重视并不断改革完善。
三、贵阳市市区两级财政体制对经济社会发展之“利”
从过去5年乃至更长一个时期贵阳市市区两级财政体制及其财力结构变化情况看,贵阳市一方面保持了在中央和贵州省分税制财政体制统驭下财政分配关系的基本稳定,另一方面又通过对财政体制的微调和完善下沉了部分财力,增强了区市县财政实力,提高了县级基本公共服务保障能力,促进了县域经济的快速发展。主要体现在以下方面:
一是支持了重大建设。重点支持了金阳新区、沙文—麦架高新区开发区和三马片区建设,支持了小孟工业园区和各区市县其他工业园区建设,较好地调动了区市县发展经济的积极性。特别是对原金阳新区和高新区实行财政收支封闭运行,市级不参与收入分成,促进了其跨越式发展。
二是支持了财源培植。实施了财源建设项目贷款贴息政策,截至目前市本级财政已安排贴息补助资金3.16亿元,撬动数十亿元的社会资金投入贵阳市的财源建设,有力推动了全市财政增收和经济增长。
三是支持了基层民生。2012年,市本级财力对区市县专项转移支付超过15亿元,5年间增加了近5倍,其中70%以上的资金专项用于教育、卫生、社保和农业等方面的民生投入。市级财力的不断下沉,有效缓解了各区市县财政资金的紧张状况,不仅实现了“保工资”、“保运转”,而且较好地保障了农村义务教育、农村医疗服务等基本公共支出,进一步提高了贵阳市基本公共服务均等化水平。
四、贵阳市市区两级财政体制对经济社会发展之“弊”
从过去5年贵阳市市区财力结构变化情况看,市级公共财政收入比重下降了7.16个百分点,市级财力占比下降了6.7个百分点,在一定程度上说明市级财政对全市财政经济的调控能力有所降低。这一变化,既有合理因素,比如主动下沉财力支持区市县发展;也有体制弊端,比如在税收收入的归属上,长期以来按照企业级次来划分税收归属,市本级税收以国有企业、大型工业企业等为主,区市县级税收以服务业、中小企业和非公经济为主,后者活力与效率的增强,推动区级财力水涨船高,而市级财力相对逊色。
清醒、客观地看待贵阳市市区两级财政体制对经济社会发展之“弊”,主要有以下两方面:
一是市级宏观调控能力趋弱,不利于全市经济、财政平衡协调发展。尤其是部分区市县利用政策漏洞,将应属于市本级的收入转为区市县收入的现象较为突出,削弱了市本级财政实力,减缓了市本级财政收入增幅和收入占比,降低了市级财政宏观调控能力。同时,也加剧了各区市县之间互挖税源、财政收入无序争抢的乱象,不利于按照经济规律和市场规则配置资源、公平竞争、协调发展。
二是区市县级人均财力差距扩大,不利于实现基本公共服务均等化。各区市县之间资源禀赋、基础条件、发展阶段本身存在较大差距,加之市级财政宏观调控能力下降,导致区市县人均财力差距进一步拉大(差距在5—6倍之间),形成苦乐不均的状况,与推进基本公共服务均等化的目标背道而驰。如不及时加以调整完善,难免影响社会和谐稳定。
五、结论与思考
贵阳市市区两级财政体制的演变发展与全国和贵州省财政体制的演变发展是息息相关、一脉相承的。这一体制较好地促进了贵阳市的经济社会发展和基层民生改善,同时也还有改进、完善的空间,关键要在科学界定市本级与区县事权的基础上,合理配置相适应的财权。在事权的规划和界定上,应根据外部性、信息的复杂程度和激励相容等因素进行科学分析,避免盲目下放事权、粗放下放财权而造成社会管理的错位和成本高企。财政体制的调整牵一发动全身,完善各级政府间的财政体制是一个复杂的系统工程,应当按照党的十八届三中全会精神,结合经济社会发展状况和财税体制改革进程相机抉择、稳妥推进。同时,与调整完善市区两级财政体制相比,贵阳市当前更为迫切的任务是全面深化改革和扩大开放,尽快在实体经济、县域经济、城镇化和招商引资等方面取得新突破,特别是要引进、扶持一大批技术含量高、经济效益好、带动能力强的优质企业,切实做大经济总量和财政“蛋糕”,只有如此,市区两级财政体制的调整才更有底气、更富活力。
责任编辑 雷艳
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