时间:2021-01-05 作者:邓靖 (作者单位:中国社会科学院研究生院)
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摘要:
近年来,出于发展地方经济的考虑,我国各级地方政府纷纷以各种形式举债,产生了大量与政府有关的债务,债务风险在某些地方已经开始显现,一旦债务风险爆发,将削弱政府的公信力、危及中央财政,给经济发展和社会稳定带来隐患。基于此种情况,中央经济工作会议把控制地方政府性债务风险确定为主要任务,并提出了地方政府要对自身债务负责的要求。地方政府性债务的形成与我国现行财政体制高度相关,要从根本上化解地方政府性债务风险,需要从源头治理,改革相关财政制度。
一、我国地方政府性债务的基本情况
由于我国地方政府举债行为处于法律监管范围之外,债务情况比较复杂,本文主要根据国家审计署评估报告进行分析,其中主要包括债务总规模、债务形成年度、偿债来源、举债主体、资金来源、债务资金投向以及债务资金管理水平等。
从债务总规模看,截止到2012年底,我国36个地方政府性债务余额为38475.81亿元,相比2010年增加了4409.81亿元,增长了12.94%。其中,4个省和8个省会城市的本级政府债务增长率超过20%,最高达65%;9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高达189%。如果加上政府负有担保责任的债务,债务率最高达219.57%。
...近年来,出于发展地方经济的考虑,我国各级地方政府纷纷以各种形式举债,产生了大量与政府有关的债务,债务风险在某些地方已经开始显现,一旦债务风险爆发,将削弱政府的公信力、危及中央财政,给经济发展和社会稳定带来隐患。基于此种情况,中央经济工作会议把控制地方政府性债务风险确定为主要任务,并提出了地方政府要对自身债务负责的要求。地方政府性债务的形成与我国现行财政体制高度相关,要从根本上化解地方政府性债务风险,需要从源头治理,改革相关财政制度。
一、我国地方政府性债务的基本情况
由于我国地方政府举债行为处于法律监管范围之外,债务情况比较复杂,本文主要根据国家审计署评估报告进行分析,其中主要包括债务总规模、债务形成年度、偿债来源、举债主体、资金来源、债务资金投向以及债务资金管理水平等。
从债务总规模看,截止到2012年底,我国36个地方政府性债务余额为38475.81亿元,相比2010年增加了4409.81亿元,增长了12.94%。其中,4个省和8个省会城市的本级政府债务增长率超过20%,最高达65%;9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高达189%。如果加上政府负有担保责任的债务,债务率最高达219.57%。
从债务形成年度看,2010年及以前年度,地方政府举债20745.79亿元,占债务总额的53.93%;2011年,地方政府举债6307.40亿元,占债务总规模的16.39%;2012年,地方政府举债11419.62亿元,占债务总规模的29.68%。
从偿债来源看,4个省和17个省会城市本级政府性债务余额的55%承诺用土地收入偿还。但是,这些地方2012年需要还本付息的债务总额已达其可支配土地总收入的1.25倍,偿债压力较大。公路行业借新还旧债务比重较大,2012年,高速公路、政府二级公路借新还旧的余额分别为453.85亿元、170.69亿元,6个省和1个省会城市本级二级公路债务借新还旧率平均为67%。
从举债主体看,融资平台公司、地方政府部门和相关机构仍然是主要的借债主体。这三类机构借债总额在地方政府性债务总额中的比重超过70%。
从资金来源看,银行贷款、发行债券、信托等是地方政府债务资金的主要来源。融资成本普遍偏高,比如,BT融资年利率高达20%,市场信息不对称,监管难度较大。
从投向看,债务资金主要用于交通基础设施、保障性住房、土地收储和市政公共设施等方面,其在债务总额中的比重超过80%。
从债务管理水平看,一是地方政府性债务管理制度不健全。2011—2012年,地方相关部门违规担保债务817.67亿元,部分政府机构以虚假或者不合规方式抵押融资总额达262.38亿元;被挪用债务资金达378.16亿元;闲置两年以上资金达271.71亿元。二是融资平台清理不到位。在61家退出类融资平台公司中,有55家未完成剥离原有债务或者公益性融资任务;2012年,223家融资平台公司偿债资金中有54%来源于财政支出和借新还旧,有151家融资平台公司当期收入不足以偿债。
二、我国地方政府性债务的发展态势
我国地方政府性债务的形成与现行财政体制密切相关,影响地方政府性债务状况的主要因素集中于财政收入与财政支出环节。
(一)从财政收入来看。首先,受国内经济结构调整以及国际经济形势不景气的影响,我国财政收入增速放缓。统计数据显示,2013年1—11月,全国累计财政收入119650亿元,比上年同期增加10747亿元,增长9.9%,比1—10月累计增幅提高0.5个百分点。但是,比上年同期增幅回落2个百分点。中央政府财政收入增速降低,对地方政府的财政转移支付肯定会减少。其次,减税政策也是导致财政收入减少的重要原因之一。我国目前正在实施“营改增”试点改革,该计划在推动产业结构调整、加快服务业发展、减轻中小企业负担等方面作用显著,但也不可避免地降低了税收收入。统计数据显示,2013年8、9、10三个月全国共减税432.2亿元,前10个月共减税939.7亿元,预计全年减税总额超1200亿元。按照中央政府与地方政府现有的税收分成比例核算,地方政府的财政收入压力将会加大。
(二)从财政支出来看。一是支出结构调整。1998年,为了增加对公共领域的财政支出,我国提出了公共财政改革计划;近年来,政府又推行了行政体制改革,简政放权,理顺政府与市场的关系。为此,政府将更加突出在公共服务领域的作用,注重落实各项民生政策,各级地方政府纷纷加大了对教育、医疗、就业、环保等民生领域以及经济社会持续发展方面的支出。财政支出结构的调整压缩了政府的投资规模,在“GDP政绩观”的驱动下,地方政府只能通过预算外渠道筹集建设资金。二是城市建设支出比重较大。在新型城镇化、工业化战略背景下,各级地方政府热衷于造城运动,为了获取巨额的城市基础设施建设资金,纷纷组建各种形式的融资平台公司,由于公共基础设施具有非排他性、公益性等特征,建设公共基础设施的资金投入很难在短期内实现收益,对地方财政收入基本没有贡献,加重了地方政府的财政负担,增加了地方政府债务的偿债压力。
综上,由于地方财政收入增速趋缓以及财政支出增加两方面因素叠加,迫使地方政府通过其它手段进行融资,加重了各级地方政府的债务负担。目前,我国地方政府债务真实负债率在25%左右,相对于2007年德国30%的负债率、日本39%的负债率而言,总体负债率仍然偏低;又由于我国能够保持较快增长经济增长速度,故地方政府性债务风险处于合理区间。然而,我国区域发展水平差异较大,在经济欠发达、财力较弱的中西部地区,地方政府的偿债能力较弱,债务风险较大。所以,归结来看,我国地方政府性债务总体风险可控,但是存在局部风险。要有效化解地方政府性债务风险,需要在发展过程中逐渐完善财政体制。
三、化解地方政府性债务风险的建议
(一)加快转变政府职能,合理划分财权与事权,从根本上杜绝政府变相举债行为。一是改革以GDP为核心的政绩考核机制,增加医疗、环保、社会发展、就业等方面的政绩指标权重。二是在科学划分各级政府的事权基础之上,给予相匹配的财权。首先,明确界定各级政府的事权与支出范围;赋予各级地方政府适当的自治权力,保持各级政府事权的相对独立性;中央政府事权应该主要集中在规划、战略、区域协调等方面,地方政府事权的重点应该在于执行具体的公共服务等。三是完善三级税收体制,给予各级地方政府对等的税收权利;依照实际情况培育各级政府的主体税种。
(二)改革财政体制,完善举债制度,创新融资渠道,增加地方政府的建设资金。首先,改革财政收入制度,稳定地方政府的税源。优化流转税税率和结构,加快“营改增”改革。推行“省直管县”财政体制改革,在行政级别上,承认市、县不同级别,在财政层级上,搭建市、县政府对省级政府同等交流的平台,实行“乡财乡用县管”制度;构建起符合各级政府政策目标的转移支付制度。拓宽转移支付渠道,实行不同模式的转移支付方式,比如,可以考虑分类拨款、补助金等转移支付形式。注重区域间转移支付制度的协调性,平衡各地区财政收支水平的差异,加大对基层财政的支持力度,提高县乡财政保障能力。增加对贫困地区、公共项目等的转移支付力度。其次,修订预算法案,建立规范的地方政府举债制度,建立初期,在债务规模、种类、信用评级、监管制度等方面进行试点改革,逐步建立地方财政风险评估机制、公开透明的地方财政预算制度等。其三,创新公共产品的供给方式。借鉴其他国家公共产品建设经验,我国可以采取PPP、BOT等方式吸引社会闲散资金参与公共设施建设。
(三)建立财政风险预警机制,强化对地方政府的债务监管。首先,确立财政风险预警指标,指标大致包括财政赤字水平、债务规模等。强化对财政风险的预测和分析能力,建立预警机制,重点找出引发财政风险的原因,及早采取防范措施。其次,完善地方政府债务收支预算,明确债务资金的来源、用途以及偿债方案等,加强对地方政府债务的动态监测与预判。完善人大对地方政府债务预算的审计监督程序,债务审计报告要同时递交同级人大,并报中央部门备案,强化对地方政府债务收支的审计监管力度等。
责任编辑 张敏
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