非税收入是美国、加拿大政府收入的重要来源。近年来，两国联邦、州（省）级政府税收收入增长困难，财政赤字扩大较快，对非税收入重视程度日益提高，非税收入占比显著提高。分析研究两国政府非税收入特别是政府收费及其票据管理的经验做法，对我国建立科学、规范、高效的非税收入管理体制和运行机制具有重要的借鉴和参考意义。

一、两国政府非税收入构成多元，占比上升

（一）不同层次政府根据其拥有资产、提供的服务以及实施的管制取得非税收入。两国均是联邦制国家，联邦、州（省）、地方政府独立性较强，州（省）、地方政府在政府收入方面有较大的自主权，不同级别的政府可就本级政府拥有的资产、提供的服务以及实施的管制取得非税收入。美国联邦的非税收入包括投资收益和收费，投资收益主要是美联储的储备收益和政府特别投资账户收益，收费包括使用费 [1]、规费[2]、受益税[3]、损害税[4]，项目繁多，据美国联邦审计总局统计，联邦政府机构的使用费、规费项目超过 3600 项。州级政府非税收项目主要有交通许可收费、高等教育收费、公立医院收费、利息收入、彩票收入等。地方政府主要就市政服务收费。加拿大联邦非税收入包括投资收益 [5]、使用费 [6]、规费 [7]、销售收入、其他杂项收入等。省级政府就其拥有的国有企业获得资产收益，就其提供的服务和管理收费，收费项目有机动车驾驶执照费、酒类制造和销售许可费、博彩专营收入等。地方政府要就其提供的市政服务项目，如固体垃圾处理、供水、废水处理、过路过桥（通行）、城市建设等收费。

（二）联邦和州（省）级政府非税收入增长较快。近年来，两国联邦和州（省）政府的非税收入比重提升明显，地方政府的非税收入比重总体稳定。1994—2012财年，美国联邦政府非税收入由1517亿美元增加到4578亿美元，年均增长6.3%，明显高于同期税收收入3.7%的增幅，占联邦政府财政资源的比重由10.9%提高到16.3%。其中，记录在一般预算收入中的非税收入由231亿美元增加到1070亿美元，年均增长8.8%；以收抵支的非税收入由1286亿美元增加到3508亿美元，年均增长5.7%。1994—2012财年，加拿大联邦政府非税收入由110亿加元增加到330亿加元，年均增长6.9%，超过同期税收收入3.8%的增幅;占联邦财政资源的比重由8.0%上升到13.2%。其中，记录在一般预算收入中的非税收入由76.6亿加元增加到272.7亿加元，年均增长7.8%；以收抵支的非税收入由1990年的29.5亿加元增加到58.2亿加元，年均增长4.1%。

（三）非税收入构成有所不同。两国政府非税收入构成有所不同，加拿大政府投资收益类非税收入的比重较高，美国政府收费类非税收入比重较高。2012年，美国联邦投资收益类非税收入为829亿美元，在全部非税收入中的比重为18%；收费类非税收入为3748亿美元，占82%。2012财年，加拿大联邦政府投资收益类非税收入为147亿元，在全部非税收入中的比重为45%；收费类非税收入182亿元，占55%。

二、两国收费项目依法设置，管理透明

（一）收费项目必须依法设定。两国《宪法》均规定，不经立法授权，不得收费。两国的收费项目设置必须有法律授权。美国国会1952年通过的《国会独立办公室拨款法案》，要求联邦机构“应该最大限度保持自给自足”，授权联邦政府就符合本法规定的服务项目收费，弥补项目活动成本。1985年国会通过《综合预算协调法案》，扩大了收费弥补成本的覆盖范围，不仅包括收费项目活动成本，还包括联邦机构的部分或全部运行费用，第一次将收费与部门预算联系起来。据此法律，联邦政府可通过立法程序或者依据《国会独立办公室拨款法案》授权通过行政程序设立收费项目。加拿大国会可通过特别立法，如交通部法案，设立收费项目；或者依据国会通过《财务管理法案》的授权由总督或部门设置收费项目。2004年国会通过《使用费法案》，加强国会对收费的监管，要求设置收费项目、提高收费标准和延长收费期限必须通过立法程序。两国各级政府财政和国库部门还制定了一些政策指引，对政府非税收入进行规范。如美国联邦预算局颁布的《第25号通告》，加拿大联邦国库委员会制定的《外部收费服务的服务标准政策》、《外部收费政策》等。另外，这两国是普通法系国家，法院可以根据利益关系人申请对行政行为进行合法性审查，法院的判例对审理类似案件时有约束力，如果公众对收费项目有异议，均可以向法院提出诉讼，通过司法程序对收费的合理性进行裁决，法院的判决作为判例对政府有约束作用。

（二）以效率和公平为原则设立收费项目。两国设立收费项目不仅是为了取得收入，更多的是体现公平和效率。美国联邦法律规定，联邦设置收费目的是：确保每项非普遍服务、出售以及使用政府产品（资源）项目能自我维持；通过对直接受益人收费，促进财政资源的有效分配，并使私人部门在提供类似服务时不处于不利地位，促进公平竞争。设置收费项目必须确定存在特殊利益，必须考虑市场需求和征收成本。州和地方政府设置收费也有类似要求。加拿大联邦法律规定，联邦设立收费目的是：通过对直接受益以及需要监管的活动进行收费，以促进社会公平；容许政府在个别人获取关系全体利益的权力或者特权时，有一个代表全体利益的公平的回报；使服务项目能经受市场供求考验，通过收费减少免费产品的需求，提高资源配置效率。因此，必须满足下列条件才能设置收费项目：必须有特定受益者，或者属于监管活动；如果有竞争的提供者存在，政府部门必须注意避免不公平竞争。省和地方政府也遵循类似原则。

（三）以成本为基准确定收费标准。两国收费标准的确定主要以成本为基准，超过成本的收费政策有严格的限制，收费标准可动态调整。美国联邦法律规定，当政府依据政府主权收费时，收费的标准要能够弥补联邦政府提供服务、资源或产品时的所有成本；当政府不是依据主权，而是类似市场交易，如出租或者出售其产品时，收费标准可依据市场价格设定。收费标准应设置一个费率而不是一个固定的金额，以便在政府成本变化时可动态调整。加拿大联邦法律规定，收费标准由提供服务的成本或服务对象得到的价值来决定。对服务或设施使用的收费金额不得超过提供服务或者设施使用的成本；如超过成本，需要立法确认；收费部门要定期公布相关服务成本，接受社会监督。同时，加拿大联邦国库部对如何计算成本做出具体规定，进行指导。

（四）收费项目设置过程公开透明。两国收费项目设置过程均公开透明，充分听取服务对象以及利益相关人的意见建议。美国联邦法律规定，联邦机构设立收费，必须遵循《行政管理程序法案》规定，进行公示，给公众评论的机会。公示必须解释收费的目的，说明收费的法律授权来源，确定收费项目的特殊利益范围，收费标准所基于的所有成本和市场价格。若选择立法程序来设置收费时，还需通过立法辩论。加拿大《收费法案》规定，设立收费要遵循以下程序：举行一次审议会，为利益相关者提供提意见建议的机会；对收费项目影响因素进行全面评估;确定服务的所有成本，并确定收费要覆盖的成本范围；建立服务标准和绩效衡量指标，并与其他国家进行对比；需要时，建立一个独立的咨询委员会处理对收费项目的异议；向国会提交有关收费的议案供国会审议。省和地方政府也遵循类似公开听证、公示、立法的过程。

三、两国收费征缴和票据管理灵活、规范

（一）收费征缴实行电子化、外包化。两国收费征收充分利用电子化管理手段，或将征收工作委托给第三方负责，以降低征收成本。美国联邦法律要求，收费要在服务提供前或者提供时收取，征收过程要符合有关内部控制和审计的标准。《国库财务管理手册》要求各部门收费收入要及时缴入国库。具体征收由各联邦相关部门负责，这些部门大多利用国库部的财政管理服务局来征收征缴。征收过程一般是：缴款方确认需要缴款的项目，通过征收系统或者费率表计算出要缴款金额，选择合适的支付方式支付款项。财务管理服务局提供多种支付方式，有完全电子化（在线支付、自动转账支付、信用卡或者储值卡支付），部分电子化（电子汇款）、非电子化（支票和现金）征收，在经常性收费或金额较大时，推荐使用电子缴款的方式，如通过pay.gov网站在线支付。如果在一个环节有多项收费，联邦机构会联合指定一家机构代表征收。联邦机构为降低成本，有时也将收费征收委托给私人机构。地方政府征收电子化、外包化情况更广，如洛杉矶郡所有收费完全委托一家金融服务公司来征收。加拿大联邦《公款的收入收缴条例》要求，各收款机构要在部门账户和一般收入局账户上同时记录收款的日期、金额以及其他审计需要的信息，收到的款项需及时汇入一般收入局以其名义为各机构设立的收入账户。各联邦机构根据自身服务的特点建立了收入征缴程序，很多机构开发了电子征管系统，通过计算机信息征缴网络系统，对政府非税收入收缴进行全过程的管理和监控。如加拿大移民局建立了公款处理系统来征收有关公民身份和移民的收费。在这个系统下，收费收入通过金融机构来征收，由一家集中银行作为中介实现所有金融机构和移民局之间的资金转移，这家集中银行最终将所有款项缴入一般收入局。有些联邦机构在通过电子化征收系统征收的同时，也容许现场缴费。如渔业和海洋部，在采取电子化征管时也容许通过其他手工的方式缴费。有些机构将征管工作委托给第三方公司，以节约成本。如农田改造和市场合作贷款项目，就由贷款方先征收一次性注册费，将这些注册费缴纳给政府后再开始项目审查。

（二）票据管理依托征管系统。两国对票据管理主要集中在征收部门，电子票据应用较为普遍。美国联邦票据由征收机构管理，票据使用与征收流程有关。以交通运输部为例，在收银机收费的情况下，票据由收银机打印；如果收银机不能工作，由收银员手工收款，开具手工票据；如果通过网络支付如通过pay.gov，将不出具纸质票据，而是由系统给出一个电子票据，作为付款凭证。交通部收费中心对票据的保管年限是3年，保存期满的票据按照《纸质文件管理手册》的要求处理。美国地方政府则更广泛地使用了电子票据。加拿大联邦《公款的收入收缴条例》要求，在需要的情况下，收费机构向缴款方提供收费票据。票据的印制、发放、核销等管理由收费机构具体负责，根据征收管理流程来设定票据使用环节。

（三）收费使用分为统一支出和以收抵支。两国非税收入中主要通过统一支出方式使用，但均有一部分收费收入实行以收抵支，对可抵扣金额一般有法律限制。美国联邦法律规定，除另外有法律条文规定，收费收入作为杂项收入计入国库一般基金统一使用。在一些特别情况下，法律容许执收单位保留这些收费收入直接弥补相应活动或者部门运营的成本。这类收入主要是政府一些商业性或市场导向的活动带来的收入，经法律授权，可在预算文件中作为抵消性征收或者抵消性收入直接抵消部门总支出，以净成本（总成本-抵消性征收或收入）的方式从支出方进入预算。美国联邦大约有90%政府收费收入以收抵支方式处理。地方政府对收费收入一般规定专款专用，如加州政府规定，收费不能用于一般公共服务，只用于规定的目的。加拿大《财务管理法》规定，联邦政府部门所有收入均缴入政府综合收入基金，但一些政府机构通过国会批准设立的净拨款基金和可周转基金，将缴费者直接受益的政府服务项目收入作为可重新使用收入，在国会批准额度内直接用于该服务项目的运行，实行收支相抵，通过部门净支出（总支出-可重新使用收入），而不是政府收入体现财政预算中。国会通过《可周转基金法案》控制以收抵支收费项目的金额。加拿大联邦收费收入中约有1/3以收抵支。省一级情况也类似，如安大略省收费均计入政府综合收入基金，但也容许一些部门保留周转性基金项目，以收抵支。

（四）收费项目持续评估。对于设立后的收费项目，两国法律均要求公开披露，持续评估，不断改进，降低成本，提高效率。美国联邦法律规定，联邦收费机构每两年要对收费项目重新评估一次，以保证收费政策能随成本和市场价值的变化而调整。联邦机构对收费政策的评估需在财务办公室年度报告中披露，保证项目征收符合内部控制和审计标准要求。美国审计署也不断加大对收费部门收费的审计力度，监督其绩效，促使其加强征管。加拿大《收费法案》规定，收费机构每年均应该在部门绩效报告中披露所有收费项目、收费金额，以及相关服务的成本、绩效情况，如果收费项目达不到应有的绩效标准，应该降低收费标准。部门收费服务必须每5年评估一次。评估的目的是识别和确认收费的不适当之处，以求能改进。对没有收费的服务也需要评估，目的在于保证不收取费用的决定还能站得住脚。在机构不能达到服务标准或者改变服务标准时，需要额外的评估。

四、借鉴两国经验，加强我国非税收入管理

（一）加强宣传，正确认识政府非税收入定位。两国的经验表明，政府非税收入并非洪水猛兽，相反，设计科学、管理透明的收费项目不仅可以提供可靠的收入来源，还有利于促进公平和效率。由于我国政府非税收入一直与“乱收费、乱集资、乱摊派”等现象联系在一起，有社会舆论认为，政府非税收入特别是收费存在不合理的倾向。因此，应加强宣传，阐明非税收入与税收收入的区别、非税收入的必要性、性质、对公平和效率的正面作用，还政府非税收入本来面目：税收是针对不特定人，代表国家权力；在有特定受益人时，受益人承担成本缴纳部分费用是社会公平的要求；如果政府提供一些市场性服务，也应该收取费用以不影响市场供应；合理的非税收入项目体现的是公平和效率。

（二）加强立法，确定非税收入管理的基本原则。两国的经验表明，立法授权是非税收入地位的保障，立法确定的原则是非税收入得到认可的关键。目前，我国政府非税收入立法的层次还很低，还没有关于非税收入或者收费的统一立法，项目设立的原则也不清晰，程序不公开。应该加快推进非税收入或者政府收费的立法进程，通过立法确立非税收入项目管理的基本原则。两国的几条原则值得借鉴：直接受益原则，政府服务具有直接受益人方可设立收费；成本弥补原则，收费标准以弥补成本为主；持续评估原则，对收费项目要持续评估，保障项目符合设置时的本意。

（三）规范管理，清理整合收费项目。两国经验表明，清晰的收费项目定义是收费运行良好的关键，如美国现行消费税已经支持的政府服务领域不能再征收新的收费项目。我国农村税费改革和交通税费改革也是正税清费的很好范例。因此，要进一步加快税费改革，按照税与非税的区别，界定非税收入项目，对具有税收性质的，没有特定受益人的收费和基金，应改为税收，比如农网建设基金、教育附加、文化建设费等等，相关开支可从税收收入中安排。

（四）增加披露，提高非税收入管理透明度。两国的经验表明，非税收入透明化是其可接受的关键，从项目设置开始，持续公开项目信息，并接受公众评议监督，是项目得到接受的基础。目前，我国非税收入项目和标准设置透明度还不够，项目公示信息不够，公众参与的程度不够，很多出台的收费项目得不到社会认可。应加快推进管理改革，加大非税收入项目的公开程度，设立时全面公开设立目的、标准测算依据等全方位信息，听取公众意见；公布相关服务的成本、服务标准，接受相关评估；每年公布相关收费收入及其支出情况，接受群众监督。

（五）紧随潮流，推进票据电子化管理。两国经验表明，走向电子票据是征管电子化的必然趋势。我国的财政票据管理电子化刚刚开始试点，还有很多的路要走。要加快推进财政票据试点，研究票据电子化管理中的新问题，寻求会计等方面的解决方案，逐步从票据电子化管理向电子票据过渡。

责任编辑  张敏

[1]使用费（User fees）包括自然资源的使用费、过路、过桥、高速公路通行费、租金、联邦土地使用费、联邦设施、公园收费、服务收费等。

[2]规费（Regulatory fees）包括管制和司法收费，移民、护照、领事费，海关收费，检查检疫评级费、专利、认证、版权收费，注册许可证件收费。

[3]受益税（Benefit-based taxes）指将一些税收收入转让特定信托基金专款专用，如来自燃油税的高速公路信托基金，来自航空运输税收的机场和航线基金，来自燃油税的内部航道基金，来自对摩托艇等征税的水生资源信托基金等。

[4]损害税（Liability-based taxes），指从消费税中提取的用于弥补损害的信托基金，如来自原油消费税的有害物质信托基金，the Leaking Underground Storage Tank（LUST）Trust Fund、the Oil Spill Liability Trust Fund，来自煤炭消费税的黑废病信托基金，来自疫苗征税的疫苗损害补偿基金。

[5]主要外汇交易净收益、以及加拿大银行上缴的利润以及国有企业收入。

[6]主要就提供服务收费。

[7]主要是提供特许权、颁发执照和许可证收费。