党的十八届三中全会指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场作用从“基础性”到“决定性”的转变意味着什么？如何实现市场作用转变且不发生反复？政府作用如何更好发挥？笔者结合学习三中全会精神谈些认识。

一、转变意味着市场作用范围更广领域更宽层次更高

首先，从基础性到决定性是市场作用范围扩大的过程。1992年十四大提出建立社会主义市场经济，明确要使市场在“国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，十五大沿用这一说法，十六大改为“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，十七大改为“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，十八大改为“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。虽然一直都强调市场的基础性作用，但提法演变充分体现出市场作用的“量”的变化，现在提出的决定性作用则是“量”的积累基础上“质”的飞跃，是市场作用范围的进一步扩大。

其次，从基础性到决定性是市场作用领域拓宽的过程。既表现在市场进入行业增加，也表现在市场决定价格领域更多，“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”，“在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”，“除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批”，“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”等规定，意味着在市场作用领域充分体现“非禁即可”原则，市场可以涉足负面清单以外所有领域，无疑更加广泛。

再次，从基础性到决定性是市场作用层次提高的过程。“基础性”某种程度上与“高端”相对应，这就成为一些行业垄断或者部分企业阻扰市场机制发挥作用的借口。三中全会对打破部分传统垄断行业作出明确规定，“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格”。更重要的是，对过去法律不允许、传统观念行不通的农村建设用地、金融和科技资源配置方面也突出强调了市场的作用，如“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，“允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”，“完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”，“发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用”，“建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制”。这些领域允许市场配置资源，突破了“基础”进入了“高端”。

二、转变意味着政府直接配置资源的作用受限

首先，政府职能范围进一步细化。三中全会明确“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”，相比以前“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的提法，对政府职能的限制显然更加明确、更加具体，有利于防止政府“伸手”过长，过多干预竞争性领域。

其次，政府宏观调控要求机制化。宏观调控是政府作用的重要内容之一，三中全会明确宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。同时要求健全宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化。这既限制了政府宏观调控范围，防止政府以宏观调控为名干预微观经济运行，也明确了调控手段和方式，用更具体的任务防止调控扩大化，用机制化防止调控随意化。

再次，政府定价范围受限。定价权是政府配置资源的重要形式，长期以来我国政府一直掌握着很大一部分商品和要素的定价权。三中全会提出，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。不仅确定了行业范围而且进一步明确限制了政府定价的环节，同时用社会监督的办法保证了政府定价的透明性，防止了滥用定价权的暗箱操作。

三、影响市场作用发挥的主要因素

能侵蚀市场配置资源领域的只有政府，以及以政府为支撑的国有企业特别是垄断企业。当然，如果法制和监督不健全，将会进一步加剧、助长这种侵蚀。

首先，界定不清导向不合理使政府容易越位。政府职责界定和宏观调控目标设置过于宽泛，调控手段缺乏机制化、制度化规定，政府自由选择空间过大或完全靠自己监督自己，显然不足以保证履职不越位。另外，政绩考核体系导向有问题也是政府越位的原因之一，唯GDP论英雄，各地为攀比财政收入，不顾产业结构和产能情况盲目吸引大项目，产能过剩项目即使亏损也要补贴，有的还实施地方保护措施加剧市场分割。

其次，国企治理不规范和垄断利益侵蚀市场空间。国有企业并不必然影响市场作用发挥，新加坡淡马锡控股就是遵循市场规则又取得良好效益的国有企业。但是背后明显受政府力量和政府意志左右的国有企业，一定程度上就是政府延长的有形之手。我国国有企业法人治理不够规范，政府管得过多过死，一直实行政府管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，国有企业决策不自主、失误不追责，远未成为独立经营、自负盈亏的市场主体，非公有制企业无法与之平等竞争。垄断行业更是因为利益巨大拒绝其他企业进入，严重扭曲了市场机制。

再次，法制不健全无法及时纠偏。如果有明确的法律法规和健全的监督机制，政府和国有企业对市场机制的侵蚀也可能被限制。但这恰恰是缺失的。政府行为没有明确范围界定，更没有纠错机制，政务公开还有待细化；国有企业虽然是名义上全民所有，但却没有公开必要的生产经营和财务信息，所有者无法监督；很多垄断行业更是名义上开放实际却设置无法逾越的玻璃门、弹簧门。

四、政府到位不越位，确保市场发挥决定性作用

确保市场发挥决定性作用，需要政府到位而不越位，需要国企从市场准入到破产退出各环节实现独立决策、接受市场检验，需要最大限度破除垄断，也需要社会组织发挥应有作用，需要多位一体共同创造公平竞争的市场环境。

一是严格限制政府作用防止越位。限制政府作用、防止政府越位干预微观经济，既需要来自市场和社会等外部力量的监督制约，又需要政府体系内部的上级对下级的考核引导。从外部看，要制定并公开政府职能条例，最大程度细化政府权力和责任，最大程度细化各级政府之间的分工，最大程度公开政府收支预算，通过管住资金约束政府之手，接受社会监督并完善政府决策纠错机制和争议解决机制。从内部看，要建立以经济增长质量和效益为核心的政绩考核体系，引导各级政府在促进市场发挥决定性作用的同时更好发挥自身作用。新考核体系要加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况，增加反映经济活力的市场化指数等指标。考核体系尽量统一防止考核过多过滥。

二是更好发挥政府作用及时补位。发挥市场决定性作用不是不要政府，相反政府要通过弥补市场失灵、加强市场监管、健全宏观调控等方式更好发挥作用。弥补市场失灵要突出公益性领域和自然垄断环节，防止政府作用范围扩大。加强市场秩序监管要制定实施国内市场法，最大限度简化事前审批，强化事中和事后监管，建立健全社会征信体系，同时发挥法律和诚信记录的约束作用，营造法治化诚信营商环境。宏观调控也要制定负面清单，防止政府直接干预微观经济，要科学论证准确把握经济发展阶段性特点，制定实施调控目标制定和手段运用的机制，规范宏观调控中的政府行为，防止随意化。

三是改革国有企业进一步打破垄断。防止国有企业扰乱市场机制运行，主要是从市场准入、价格形成、生产经营、破产退出等环节入手，真正将国有企业打造成自主经营公平竞争的市场主体。市场准入环节要在消除国有企业特权、制定负面清单基础上，实行各类企业平等竞争的统一市场准入制度，消除国企特权。价格形成环节，政府对市场价格不进行不当干预，国有企业即使参与也和非国有企业一样公平竞争。生产经营环节，限制国有资本经营范围，要重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全，企业内部要建立管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度，强化国有企业经营投资责任追究，探索公开国有企业生产和财务预算等重大信息，增强企业经营自主性和透明化程度。破产退出环节，要健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度。对继续国有经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，进一步破除各种行政垄断。

四是，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。社会组织是保障市场发挥决定性作用的重要一环，应该制定行业组织法律法规，明确适合社会组织提供的公共服务和解决事项等职能，突出行业自律、维护市场秩序、反应企业意见和诉求，在国内外为我国企业营造公平竞争的市场环境。

责任编辑 张蕊