全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。近年来，上海积极贯彻党中央、国务院关于财政管理体制改革的重大决策，按照财政部和上海市委、市政府的具体部署，着力推进预算绩效管理各项工作，预算绩效管理制度和机制不断完善，全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系逐步形成，绩效与预算管理的融合度进一步提升，绩效评价结果应用和信息公开力度持续加大，预算绩效的理念和方法在推进预算管理改革、服务政府转型中发挥着越来越重要的作用。

以推进政府治理体系和治理能力现代化为引领，着力完善预算绩效管理制度保障体系

上海市委、市政府高度重视预算绩效管理改革，始终把建立和完善预算绩效管理制度作为推进预算绩效管理的切入点。近年来，上海先后出台预算绩效管理相关制度20余项，并依此在重要领域、重大政策、重点项目绩效管理方面先行先试，为推进绩效管理的扩围、提质和增效，起到了积极的引领和保障作用。具体来说，主要经历了三个阶段。

第一阶段：设计顶层制度，促进绩效理念树立。主要包括：2011—2013年，上海市政府出台了《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》，市财政局制定了《全面推进预算绩效管理的意见》和《关于加强镇（乡）财政预算绩效管理的实施意见》等。通过顶层制度设计树理念、搭机制、讲责任、推试点，将原来以绩效评价为主扩大到预算绩效管理全过程，并逐步向基层政府延伸，形成了市、区、街镇三级联动开展预算绩效管理的局面，全方位绩效管理架构初见“雏形”。

第二阶段：完善各项措施，提升绩效管理质量。主要包括：2014—2018年，上海市政府出台《关于进一步建立健全上海市政府购买服务工作有关问题的通知（试行）》，市财政局制定了《预算绩效管理实施办法》《财政支出绩效评价聘用第三方评价机构管理暂行办法》《财政支出绩效评价聘用评审专家管理暂行办法》《政府购买服务项目绩效评价管理办法》《市本级信息化项目绩效评价管理办法》等。通过制度来明规范、定流程、讲质量、看效果，着力推进绩效管理的科学化和精细化水平，促进提高绩效管理的质量，全过程绩效管理体系逐步完善。

第三阶段：全面规范实施，进入预算和绩效管理一体化新阶段。2019年5月，上海市印发了《中共上海市委 上海市人民政府关于我市全面实施预算绩效管理的实施意见》，明确提出了上海全面实施预算绩效管理的总体要求，以及促进绩效和预算管理一体化的目标任务和具体举措。市、区两级到2020年底、各乡镇到2021年底全面建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。2019年7月，市财政相继出台了“财政政策”和“部门整体支出”绩效管理办法；10月，市财政就绩效再评价工作制定了具体规范，为下一步全面实施预算绩效管理谋改革、定目标、聚合力，提供制度的引领。

以推进预算和绩效管理一体化为主线，着力提高财政资源配置效率和使用效益

近年来，上海预算绩效管理改革步入深水区，解决绩效与预算管理“两张皮”的问题成为全面实施绩效管理亟待突破的瓶颈。为此，上海坚持以问题为导向，以率先改革的精神和开拓创新的勇气，围绕实现目标和解决实际问题，积极探索将绩效管理的要求与本地区、本行业、本部门实际相结合，不断完善预算绩效管理机制，推进预算绩效管理的流程再造和优化。

（一）把建立绩效机制作为绩效目标管理的发力点。绩效目标是全过程预算绩效管理的基础。从2012年起，上海将推进落实绩效目标编制责任为突破口，促进提升绩效目标的源头控制和基础管理作用。一是加强业务培训和政策宣传，促进绩效理念的树立。每年对市级部门（财务和业务）、各区财政开展绩效业务分类培训约4000人次；充分运用媒体、网络、论坛、征文比赛等形式开展绩效管理政策宣传，营造绩效氛围。二是推进部门完善财务和业务的协同机制，落实绩效目标的主体责任。三是加强目标质量管理，通过加强部门对单位目标的合理性审核、财政对部门目标完整性和匹配性审核、专家组对重点目标进行会审等，基本形成分层级、多维度审核机制。四是拓展管理范围，夯实管理基础。积极推进专项转移支付、财政专项政策、部门整体支出、政府购买服务的绩效目标管理，选择国资经营预算和社保基金预算安排的项目开展绩效目标编报试点。

（二）把强化实施责任作为绩效跟踪的切入点。绩效跟踪是“花费少，作用大”的绩效举措，对于促进绩效目标的按时完成，有效避免年终集中花钱等情况均有较好的管理作用。上海于2012年研究制定了绩效跟踪管理办法，开展对重点项目支出的绩效跟踪。在具体管理上，一是明确绩效跟踪的实施主体为预算部门和单位，具体业务部门要负责项目的绩效跟踪。二是根据项目特点确定跟踪时间。对预算年度内项目，一般选择第三季度进行绩效跟踪，便于与当年预算调整和下年度预算安排相结合；对以项目周期为跟踪时间的，由绩效跟踪主体根据项目特点和项目产出要求予以确定；重大项目可以实施动态跟踪。三是规范跟踪程序，确定跟踪重点。将项目的实施和管理情况、预算执行情况、项目产出目标的实现程度等作为绩效跟踪重点。四是开展跟踪结果应用。对绩效跟踪发现的绩效偏差，分析原因，及时纠偏；对项目明显偏离原目标轨道的，应采取必要的措施进行干预、及时整改。2019年，上海各部门、各区开展绩效跟踪监控的资金总量占本部门项目支出的比例超过80%，重点项目的绩效跟踪基本实现全覆盖。

（三）把完善评价体系作为提高资金绩效的突破点。在目前绩效管理基础参差不齐的情况下，绩效评价仍是有效推进全过程绩效管理的突破口。近年来，上海积极构建绩效评价体系，开展多维度绩效评价，以评价倒逼绩效目标，以评价落实主体责任。一是着力开展财政重点评价，重点项目支出绩效评价基本实现全覆盖，重点评价类型从项目评价为主逐步向专项政策和部门整体支出拓展，评价范围从“一般公共预算”逐步拓展到了“四本预算”。在开展重点评价过程中，邀请市人大代表、市政协委员对评审工作进行现场指导和监督，部分区财政还邀请审计、监察、社会公众代表参加，提高社会各界对绩效评价的参与度。二是着力推进预算部门开展绩效评价，以绩效自评强化责任约束。2019年，市级预算部门开展绩效评价的资金量达到部门预算项目支出的50%以上。三是完善预算评审、绩效评价和财政监督工作协同机制。2019年，上海按照财政部机构改革的总体要求，将绩效评价的具体实施工作落实到财政监督局，绩效管理处重点负责制度设计、工作推进、绩效考核、开展再评价。将绩效管理中的“裁判员”和“运动员”进行了重新定位，以进一步提升绩效管理的质量。

（四）把评价结果应用作为实施绩效管理的落脚点。以结果为导向，其内涵要求评价结论要点到痛处，评价结果要用落到实处，绩效责任要担在明处。一是建立评价结果与绩效改进制度，实现绩效管理良性循环。近年来，预算部门对市财政局重点支出项目绩效问题的整改情况反馈率达100%，累计落实整改措施近1000余条。二是积极探索评价评审结果与预算挂钩。2019年，上海积极贯彻国家关于“过紧日子”的各项要求，严把绩效关，根据上年的重点评价结果，针对不同绩效等级分别与2020年的预算安排和预算核减相挂钩，进一步体现财政分配的绩效导向和要求。三是实施评价结果信息公开，将重点项目绩效评价结果通过上海财政网公开。2019年，市级预算部门分别有498个项目绩效目标和绩效评价报告向社会公开，市财政部门组织开展的15个重点项目绩效评价报告全文向社会公开。四是加强对预算部门和区财政的工作考核，以考核促管理提效果。一方面，通过整合财政管理工作相关考核办法，改变多条线对外考核情况，提高绩效考核工作效率；另一方面，将考核结果纳入对各区和部门领导班子的考核内容。

（五）把规范第三方参与作为提高绩效评价质量的着力点。第三方参与预算绩效管理是不可或缺的重要方面，对于提高绩效管理的覆盖面，提升绩效评价的公信力，发挥了积极的基础作用。在第三方机构管理上，近年来，以公开招标（集市采购）方式选择第三方机构参与绩效评价，不断加强和规范对第三方参与绩效评价的管理。2018年制定了《上海市第三方机构财政支出绩效评价工作质量评估办法（试行）》，对第三方绩效评价质量进行评分，评分结果作为以后年度选择评价机构的重要参考。2019年，着手拟定了《项目绩效评价操作规范》，以进一步明确第三方参与行为，强化第三方参与责任，规范第三方“评价手势”。

（六）把加强信息化建设作为促进提高预算绩效管理效率的支撑点。按照构建“三全”预算绩效管理体系的要求，进一步完善预算绩效管理信息化建设。一是优化系统功能，基本形成以项目支出、财政政策、部门整体支出全过程绩效管理为核心内容，以指标库、案例库、第三方在线应用平台为技术支撑的绩效信息化管理体系。二是强化系统应用，在推进各区和乡镇绩效信息化系统应用基本覆盖的基础上，2019年进一步推进信息化系统使用终端从财务部门延伸到业务部门，以此规范业务流程、落实绩效责任。

以推进“五项配套改革”“加强人才队伍建设”为重点，着力推进提升改革的系统性、整体性和协同性

（一）稳步推进“五项配套改革”，提升绩效管理整体效果。一是进一步加强预算绩效管理与深化行政体制、机构编制和“放管服”等重点领域改革的有效衔接，抓紧修订完善与全面实施预算绩效管理要求不相符的规章制度，切实做到应改尽改、应建尽建。二是按照先定中期财政规划后编年度预算的原则，不断提高中期财政规划的前瞻性、引领性；要打破长期以来在预算支出安排和资金分配中存在的“基数”依赖，着力改变预算资金分配的固化格局。三是进一步加大财政专项资金整合力度，建立和形成市场化的评审、评估、退出机制，打破长期以来财政专项资金管理中存在的“碎片化”“部门化”问题。四是更加注重政府投资基金等新型政策工具的运用，发挥财政资金撬动放大效应。五是进一步推进编制权责发生制政府综合财务报告，为全面实施预算绩效管理奠定坚实的会计信息基础；要打破“信息孤岛”，实现预算、绩效、业务、财务、资产等系统互联互通和信息共享。

（二）切实加强绩效队伍建设，为预算绩效管理改革提供坚强的人才支撑。2019年，财政部专门召开了全国财政系统人才工作会议，强调要加快人才队伍建设的“一库两池一室”。预算绩效管理改革要以此为契机，拓宽选人用人视野，抓紧谋划体现上海财政特点特色的“一库两池一室”，推动形成人才辈出、人尽其才、才尽其用的生动局面，为更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用提供坚强组织保证和人才支撑。

责任编辑 韩璐