新中国财政伴随共和国成长，经历了从无到有、由弱变强，不断改革发展壮大的历程。回顾过去的七十年，新中国财政先后在恢复建国初期国内经济秩序、建设新中国工业化体系、建立社会主义市场经济体制以及促进中国经济持续快速健康发展等方面发挥了重要作用，展现了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的历史使命和担当。根据当时面临的不同形势和任务，可以将新中国财政归纳为不同的发展阶段：

新中国财政七十年的简要回顾

1.第一阶段（1949-1953）：实施集中统一管理，着力恢复解放初期国内经济秩序。

新中国成立，百废待兴。国民党留下一个十分落后的经济社会局面。生产萎缩，交通阻塞，民生困苦，失业众多。特别是由于国民党政府长期滥发纸币，造成物价飞涨、投机猖獗、市场混乱。面对极其困难的财政经济状况，中国共产党精心领导了稳定物价和统一财经的重大斗争。1950年，政务院颁布《关于统一国家财政经济工作的决定》，提出统一国家财政收入，使国家收入的主要部分集中到中央，用于国家的主要开支；统一全国物资调度，使国家掌握的重要物资从分散状态集中起来，合理使用，以调节余缺；统一全国现金管理，一切军政机关和公营企业的现金，除留若干近期使用者外，一律存入国家银行，统一调度。同时，政府还采取紧缩编制、清理仓库、加强税收、发行公债、节约开支等措施，都收到明显的效果。政策实施不久，财政收支接近平衡，通货膨胀停止，物价日趋稳定。经过三年的努力，结束了国民党统治时代自抗战以来使人民深受其苦的通货膨胀和物价高涨的局面，也结束了旧中国几十年财政收支不平衡局面，为安定人民生活，恢复和发展工农业生产，创造了有利条件。

2.第二阶段（1954-1977）：集中财力办大事，着力推进工业化建设。

1954年，政务院副总理兼财政部长邓小平同志在全国财政会议上提出：国家财政还不稳定，经不起重大考验。要把国家财政放在经常的、稳固的、可靠的基础上。财政后备力量基础的巩固，必须建立在经济发展上。

小平同志提出的建国初期财政工作方针产生了积极效果。从1953年开始的“一五”时期，初步建立了分级财政管理体制框架，使地方有固定的收入来源和一定的机动财力，在保证中央政府财力的基础上，适当兼顾地方利益，调动了地方积极性，经济发展和人民生活水平提高速度较快。1958年至1977年，财税体制频繁调整，但总体上属于高度集中的财税体制。从收入看，国家财政收入“超常”积累，财政收入占国内生产总值比重在相当长时间内保持在30%以上。从支出看，基本是“大而宽”的支出格局，体现了“全能政府”的特征。财政成为社会投资的主体，建立了“高就业、低工资”的社会分配格局。正是凭着高度集中的体制，我国在短时间内建立了社会主义政治经济体制，建立了比较完备的国民经济体系。但弊端也日益明显：中央高度集中抑制了地方、部门和企事业单位积极性创造性。长期重积累轻消费，城乡居民收入水平较低，人民生活水平提高较慢。

3.第三阶段（1978-1991）：实施分灶吃饭、放权让利，调动地方和企业积极性。

改革开放后，党的十一届三中全会认真总结历史经验，提出以扩大地方和企业财权为起点，对经济体制逐步进行全面改革，财政体制作为改革突破口先行一步。从1980年开始，实施“分灶吃饭”财政体制。收入实行分类分成，包括中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成收入和调剂收入。支出范围按企事业单位的隶属关系划分，地方预算支出首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补，有结余的上缴中央，不足的从调剂收入中解决，并确定相应的调剂分成比例。收入不足以平衡地方预算支出的，由中央按差额给予定额补助。中央与地方对收入的各项分成比例或补助定额确定后，原则上五年不变，地方在划定的收支范围内可以多收多支、少收少支、自求平衡。

“分灶吃饭”起得了积极效果，财政收支实现了基本平衡，但是这种平衡是靠控制支出实现的，所以，不可持续。基于此，1981年，党中央提出对国民经济发展实施调整、改革、整顿、提高的方针。调整工业和农业、轻工业和重工业、积累和消费的比例关系，对产品结构、技术结构、企业结构、组织结构等进行调整，实现经济结构的合理化，通过经济发展提供稳健的财源，真正站稳脚跟，打好基础，更好地前进。

从1981-1986年，我国财政收入由下降转为上升，后三年出现了大幅度稳定增长的可喜形势。“五五”（1976年-1980年）末期，国家财政出现较大的赤字，1979、1980两年合计近300亿元。“六五”（1981年-1985年）期间，通过调整和改革，生产发展，流通扩大，效益提高，收入增加。“六五”期间的财政收入增加额大大超过“五五”间期，1985年比1980年增加786亿元，在国家财政收入增加的同时，预算外资金也大幅度增加，1985年达到1430亿元，预算内和预算外两项资金合计比1980年增加了一倍。

1988年，中央提出，财政体制要在企业实行承包经营责任制的基础上，逐步转向税利分流，理顺国家与企业之间的分配关系。在统一领导、分级管理、划分事权的基础上，调整各级财政的收支范围，实行不同形式的财政包干制。宏观经济管理战略调整以及财政分灶吃饭的实施，经过十来年的努力，取得明显的成效。打破了中央高度集中的僵化体制，更多地释放了地方和企业的积极性。同时，新问题也产生了。地方和国有企业钱包鼓起来，中央财力却日趋不足，在国民收入中的比例下滑，中央财政收入占全国财政收入的比重明显偏低，政府行政能力和中央政府调控能力下降，导致中央财政落入要向地方“借款”的窘境。1990年，内债进入还债高峰，外债还本付息额也有所增加，财政上还有一些其它增支减收因素，中央和地方财政都困难。

4.第四阶段（1992-1997）：实施分税制改革，建立与社会主义市场经济体制相适应的财政体制。

1992年，党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制的总体蓝图，成为进一步深化改革的行动纲领。通过重点突破和整体推进相结合，在经济体制改革方面取得了实质性进展。实施财税改革方案，理顺中央与地方、国家与企业的分配关系。改变当时的地方财政包干制，实行在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，按税种划分中央和地方财政收入，建立中央税收和地方税收体系；改革税制，建立以增值税为主体的流转税制度，统一内资企业所得税和个人所得税，同时改革国有企业利润分配制度。财税改革方案既注意到逐步增加中央财力的需要，也充分照顾了地方利益和企业的经营状况，发挥了中央和地方两个积极性。随着经济发展和财税体制改革，财政收入稳步增长，但缓解财政困难需要有一个过程。当时还存在国家内外债还本付息数额较大，以及减轻企业负担、进行价格改革和增加工资等原因，财政减收增支的因素较多，中央财政仍有较大赤字。财税部门严格税收征管，努力增加财政收入；财政支出坚持从紧原则，加强预算约束。地方财政预算量入为出，收支平衡，不列赤字。中央财政收支差额通过发行国债来加以解决，不再向银行透支。国家给购买国债以优惠条件，并改进发行办法，发展和完善国债市场。全国人民踊跃购买国债，支持国家建设。

八五时期（1991年-1995年），我国突出的是，出现了比较严重的通货膨胀，五年零售物价年均上涨11.4%。1996-1998年，中央提出实行适度从紧的财政政策和货币政策。当时国家财政困难，作为振兴财政的第一步，继续完善税制，调整有关税率，扩大税源基础，取消税收减免，加强税收征管，努力增收节支，逐步减少财政赤字，实现财政收支基本平衡。

5.第五阶段（1998-2011）：以需求管理为主的积极财政政策，抵御东南亚金融危机、世界性经济危机影响。

1998年，爆发了亚洲金融危机，国家年初就采取了增加投资、扩大内需的对策。但是亚洲金融危机发展的广度、深度和对我国的影响程度，比预料的更为严重。由于外贸出口增长速度大幅度回落和国内需求对经济拉动的力度不够，上半年经济增长速度出现减缓趋势。针对这种情况，中央果断决定实施积极的财政政策，通过增发财政债券，重点用于增加基础设施建设投资。下半年国有单位固定资产投资增长显著加快，全年增长19.5%，全社会固定资产投资增长14.1%。投资的较大幅度增加，对拉动经济增长发挥了明显作用。

在连续几年的积极财政政策作用下，2005年，我国投资规模已经很大、社会资金增加较多，中央提出，扩张性的积极财政政策转向松紧适度的稳健财政政策。适当减少财政赤字，适当减少长期建设国债发行规模。2007年，针对经济运行中投资增长过快、货币信贷投放过多、外贸顺差过大等突出问题，中央及时采取了一系列宏观调控措施。加强土地调控，从紧控制新增建设用地，严肃查处违法违规用地行为；加强货币信贷管理，两次上调人民币贷款基准利率，三次上调金融机构存款准备金率；加强财政、税收对经济运行的调节；加强新上项目市场准入审核和监督检查；加强房地产市场调控和监管，着力调整住房供给结构。宏观调控措施逐步见效，固定资产投资增幅回落，银行信贷投放增速放缓，防止了经济增长由偏快转为过热，避免了经济大起大落。

2008年世界性经济危机产生,国际经济形势急转直下，对我国的不利影响明显加重，我们又果断地把宏观调控的着力点转到防止经济增速过快下滑上来，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。两年新增4万亿元投资，其中中央财政投资1.26万亿元，主要用于保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面建设和灾后恢复重建。

6.第六阶段（2012-至今）：以推进供给侧结构性改革为重点的积极财政政策，更加加力提质，确保精准调控。

从2012年党的十八大召开至今，国际经济依然低迷，危机恢复缓慢，经济增长的基础没有得到有力的巩固，我国一直实施积极财政政策，充分发挥积极财政政策在稳增长、调结构、促改革、惠民生中的作用。与以前不同的是，国家宏观调控政策从侧重需求管理向推进供给侧结构性改革转变。财政政策重心也相应调整到推进供给侧结构性改革，做到精准施策。主要政策有：一是适当增加财政赤字和国债规模。二是分步骤全面推开营改增。结束了66年的营业税征收历史。三是对小微企业实施税收优惠，明显降低企业社保缴费负担。四是加强地方政府债务管理。把地方政府性债务纳入预算管理，实施地方政府存量债务置换，推行政府综合财务报告制度，防范和化解债务风险。五是进一步压缩中央专项转移支付规模，增加一般性转移支付规模，重点增加均衡性转移支付和困难地区财力补助。六是各级政府过紧日子，中央部门带头，压减一般性支出，决不允许增加“三公”经费，挤出更多资金用于减税降费，坚守节用裕民的正道。七是实施全面规范、公开透明的预算制度。打造阳光财政，让群众看明白、能监督。总之，通过以上措施，把推进供给侧结构性改革作为主攻方向，简政减税、放宽准入、鼓励创新，持续激发微观主体活力，减少无效低效供给、扩大有效供给，更好适应和引导需求，渡过当前国际经济危机所带来的经济难关，确保国内经济运行在合理区间、实现稳中向好。

新中国财政改革发展的几点启示

1.新中国财政改革发展取得了巨大成绩。财政收入从建国初1950年的62亿元增长到2018年的18万亿元。财政实力由弱变强，从“吃饭财政”成长为实力雄厚的“公共财政”。财政角色从计划经济时期纯粹的国家“账房先生”，成长为与社会主义市场经济相适应的宏观经济调控重要力量。财政体制从高度集中统一管理转变为以分税制为基础的现代财政体制。财政收入后备力量扎实全面，财政支出有力地推动各项民生事业快速发展。文化、教育、科技、卫生、环保、国防、社会保障和农村公共服务等全方位公共服务体系逐步建立并完善，人民生活水平显著提高，获得感显著增强。

2.新中国财政与国家命运紧密相关。新中国七十年的发展表明，国家兴，财政兴。国家强，财政强。危机关头，财政稳，国家稳。建国初期平抑物价、统一财经的斗争，有效恢复了国民经济秩序，解决了国民党多年来的通货膨胀问题，毛主席曾高度评价它的意义“不下于淮海战役”。2008年来，受全球经济危机影响，中国经济难独善其身，财政收入增幅显著降低，但财政在稳增长、调结构、惠民生、促改革方面依然发挥了至关重要的作用。2012年至2018年，连续实施积极财政政策，财政赤字规模由8000亿元增加到2.38万亿元，财政支出规模不断扩大，一般公共预算支出由2012年的12.6万亿元增加到2018年的22.1万亿元，按照党中央、国务院部署，大力实施减税降费，降低企业负担，激发微观主体活力，促进经济增长，取得积极成效，彰显了财政是国家治理的基础和重要支柱。

3.新中国财政增长快，财力基础需进一步夯实。短短七十年，中国财政完成了发达国家上百年走过的路，现代财政制度框架基本建立，市场经济体系基本形成。同时，也应该看到，受长期计划经济的影响，真正市场主体塑造、市场经济结构转型、高质量经济发展还有很长的路要走，财政依存的坚实国民经济基础还需要进一步夯实。建国初期，我们长时期重积累、轻消费，靠勒紧“裤腰带”过日子，在较短的时间内建立了比较健全的工业化体系，1992年后我国财政逐渐向公共财政转型，各项民生事业支出需求大幅增加，财政支出刚性强、压力大，必须依靠扎实的财政后备力量基础，财政支出才能可持续。财政政策既要着眼承担社会事业发展的保障功能，也要着力有效促进各项产业发展，发挥财政资金引导和带动作用，做大做强做优新兴产业，为培育扎实可靠税源夯实基础。

4.抵御外部风险将是财政工作新常态。财政是国家经济发展的主要调控主体。从建国初期的稳定国内经济秩序到2008年以来化解世界性经济危机对国内经济的影响，财政政策成为政府重要的经济调控手段。从国际形势看，有效需求不足将成为常态，随着开放度的加大，国际经济联系日益紧密，一国经济失调对他国经济产生影响将是常态，中国作为全球第二大经济体，今后面临外部冲击会越来越多，财政政策在国家宏观调控中的作用将会越来越重要，越来越凸显。运用财政政策应对外部风险，将成为财政面临的新常态。因此，中国财政应抓住发展战略机遇期，强身健体，练好内功，积蓄实力，提高防范外部风险能力。在经济遭遇外部冲击时，通过控制税收和政府开支水平等财政政策措施，稳定国内经济发展，减少输入性的经济波动。

5.现代财政制度的建设前途光明、任重道远。七十年来的辛勤探索，我国经济社会发展取得举世瞩目的辉煌成就，新中国财政也迈上了现代财政制度建设的新征程，但是回望来时的路，转型时间短，家底薄，筚路蓝缕，是新中国财政改革发展的显著特征。当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处在实现中华民族伟大复兴关键时期。党的十九届四中全会提出，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，为下一步财政改革发展指引了方向。展望现代财政制度建设的未来，前途光明，任重道远。虽然现代财政制度基本框架已经建立，但是很多方面亟待完善。阳光财政、民生财政、法制财政、绩效财政的深入实践，科学合理的中央和地方财政关系的建立以及深化税收制度改革，都还有很长的路要走，国际形势复杂多变也会给我国财政改革发展增添不利因素。现代财政制度建设的伟大实践，需要全社会的共同参与，更需要一代又一代财政人的不懈努力。

责任编辑 雷艳