时间:2020-01-14 作者:王宝杰 (作者单位:国家税务总局北京市海淀区税务局)
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摘要:
税务执法方式优化是税收现代化的重要体现,是国家治理能力的重要组成部分,契合了当下“放管服”精神,有利于转变税收征管体制,充分发挥税收职能作用。随着2001年税收征管法的修订实施,以及2012年以来国家税务总局全面推行的税务行政裁量权制度改革、税收执法权力清单制度和税务行政审批制度,我国税务执法方式有了大幅改进。但执法风险的存在,在一定程度上削弱了执法刚性,不利于税收现代化和国家治理能力建设。
当前存在的税务执法风险
税务执法风险从广义上讲包括税收执法风险与廉政风险,本文主要研究狭义的税务执法风险,是指税务机关及其工作人员,在执行具体行政行为的过程中,因故意或过失而未依法履行相应的行政职责或法律义务,并给国家或人民造成一定程度物质和精神损失,从而可能引致行政责任或法律责任等不利后果的可能。主要表现为以下四个方面:
(一)执法任务太多,“干不完”。
随着经济发展纳税人数量不断增加,在属地管理和专业化管理相结合的管理模式下,“人少、事多”是当前基层税务机关的常态。“人少”有时间性、地区性和部门性差异的原因,但“事多”有时是自身原因,比如货物和劳务税、企业所得税执法检查中督察内...
税务执法方式优化是税收现代化的重要体现,是国家治理能力的重要组成部分,契合了当下“放管服”精神,有利于转变税收征管体制,充分发挥税收职能作用。随着2001年税收征管法的修订实施,以及2012年以来国家税务总局全面推行的税务行政裁量权制度改革、税收执法权力清单制度和税务行政审批制度,我国税务执法方式有了大幅改进。但执法风险的存在,在一定程度上削弱了执法刚性,不利于税收现代化和国家治理能力建设。
当前存在的税务执法风险
税务执法风险从广义上讲包括税收执法风险与廉政风险,本文主要研究狭义的税务执法风险,是指税务机关及其工作人员,在执行具体行政行为的过程中,因故意或过失而未依法履行相应的行政职责或法律义务,并给国家或人民造成一定程度物质和精神损失,从而可能引致行政责任或法律责任等不利后果的可能。主要表现为以下四个方面:
(一)执法任务太多,“干不完”。
随着经济发展纳税人数量不断增加,在属地管理和专业化管理相结合的管理模式下,“人少、事多”是当前基层税务机关的常态。“人少”有时间性、地区性和部门性差异的原因,但“事多”有时是自身原因,比如货物和劳务税、企业所得税执法检查中督察内审、纪检监察等部门可能先后多次布置执法检查,导致基层执法任务数量大幅增加;应对任务时间与完成时限不统一,造成基层多次下户、重复下户问题;处置程序及反馈资料要求不一致,大大增加了纳税人的遵从负担。
(二)执法指引太粗,“干不好”。
目前由于执法任务的工作指引“颗粒度”粗细不均,导致执法人员“粗活儿细干、细活儿粗干”,造成执法资源浪费。一方面,针对重点税源企业的税务审查、反避税调查这些“细活”,缺乏详尽的工作指引和丰富的数据支持。目前工作指引主要是分税种按政策要点梳理,未充分考虑企业经营活动的差异,再加上业务复杂,造成执法随意性大。另一方面,对于增值税发票执法程序和提供资料要求过细,定性处理简单粗暴、“一刀切”。这类执法任务数量大、频率高,其结果基本上是“坏人”管不了、“好人”受不了,执法人员疲于奔命,积累了大量行政复议和行政诉讼风险。
(三) 执法口径不统一,“不服气”。
不同企业处理不一样。对大企业和小企业实行“双标准”,比如遗漏申报要进行处罚,对于一些遵从度较高、对税务工作配合良好的大企业,如果受处罚会影响企业(特别是上市公司)的社会声誉和重要资质的评审,有的会免予处罚。不同地区处理不一样。不同省市之间、同一城市不同区县之间,面对同类问题,也会执法口径不统一。特别是同一集团内在不同地区的企业,同样问题会面对不同税务处理,协调难度大,纳税人有苦难言。不同人、不同部门处理不一样。针对纳税人反馈的问题,有时同一部门不同的人答复不一,管理所、税政科室、上级业务处室等答复也往往不尽一致,增加纳税人遵从成本,加大税务人员执法风险。
(四)执法手段单一,“不硬气”。
1.涉票团伙“一跑了之”。在打击增值税发票虚开执法中,稽查局办理环节多、要求严,影响效率。而虚开发票团伙短期大量开票后逃走,易形成大量未结积案,增加线索追踪和检查取证困难。
2.欠税企业“没钱拖之”。欠税企业经常以“经营困难,账上没钱”为由拖欠税款。由于企业没有向税务机关报告全部经营账户账号,或以个人账户账号结算经营款项,或将经营业务转移到其他关联企业,税务机关难以全面及时地掌握企业资金与实际经营情况。
3.大企业“请示上级”不了了之。一些大型企业特别是国有企业,发生资产重组或业务调整需补缴税款时,往往以请示上级、正与总局协商等理由推脱。基层税务机关层级低,逐级向上请示耗费时间长,再加上《税收征管法》有五年追征期的限制,因此承担巨大执法风险。
4.老赖举报毁之。一些税收遵从度较差的中小企业,涉税违规后企图通过不正当手段“大事化小、小事化了”,逃避处罚,一旦遭到税务人员追查,就会阻挠税务执法,甚至投诉举报、在新媒体散布不实信息,煽动税务机关的负面舆情,逼迫税务机关扭曲执法行为。
税务执法风险的成因分析
随着国税地税征管体制改革向纵深推进,增值税、个人所得税税制改革和新一轮减税降费措施的密集出台,因税收政策愈发繁杂,执法依据模糊、执法程序不规范等原因,极易造成税务执法风险。
(一)税法税制设计方面。
我国现行18个税种中绝大部分还没有完成立法,导致税务执法的法律依据层级低,执法刚性不足。十六届三中全会确立的“简税制、宽税基、低税率、严征管”税制改革原则还没有完全落实到位,在增值税上尤其明显,全面营改增之后使得税制过于复杂,行业税负差距拉大,整体税负偏重;减税降费政策密集实施导致增值税税制更加碎片化,征纳成本大幅增加,执法风险上升明显。在世界各主要经济体竞相实行减税改革的背景下,我国企业所得税25%的名义税率显得偏高;《税收征管法》规定按日加收万分之五滞纳金且上不封顶,这些都增大了税款征收的难度,增加了税务执法风险。
(二)税收征管制度方面。
1.税务机关职责边界不清晰,与纳税人的权责关系未理顺。还权还责于纳税人做得不彻底、不到位,没有真正将申报、发票、优惠等自主办税事项还给纳税人。比如申报率100%、享受优惠100%,这样的工作要求,错把目标当指标,严重冲击了基层税务机关正常的执法活动。
2.风险管理机制尚未健全,执法任务管理不统筹。风险管理理念未融入到全部税收征管领域,没有形成大风险管理的格局,各税种、各业务部门各自搞风险管理,缺乏统筹协调,未形成集中的风险分析识别平台,缺乏分类分级风险应对机制,导致“多头下任务、重复下任务”,“二传手多、主攻手少”的基层执法困局。
3.大数据应用体系还未完全建立,信息化支撑不到位。除了金三核心征管系统以外,增值税发票新系统、出口退税系统等多个独立运行的业务系统,数据不能实时交互。另外还有若干专业管理系统,数据大多不能共享,数据的集成应用率低,降低税务执法精准度。
4.征管方式尚未转变,征管资源配置不合理。机构合并后,各层级税务组织体系和征管职责还在调整中,结构布局和力量配置还没有完全到位;“因事设岗,人随事走”的征管资源配置机制还未形成;“征管资源向上移,执法风险向下沉”的状况还没有改变。这些因素从根本上制约了税务执法方式现代化的进程。
(三)税收外部环境方面。
1.地方政府干预税务执法。为保障政府确定的收入任务,精准把控税收收入进度,政府不惜给基层税务机关征收增加压力。政府为招商引资,出台一些税收优惠、征管流程的政策,与上位法相违背,在政府的行政干预下,税务机关执法出现两难,执法风险增加。
2.与税收工作密切相关的行政管理部门,其改革措施与税务执法缺乏协调和有效衔接。比如市场监管部门全面放开企业登记环节,面对集中注册企业和空壳企业监管方面,与税务机关的协调联动比较欠缺,加大了增值税发票虚开风险。
3.与税收管理关系密切的社会组织,协税护税作用发挥得不充分。例如银行未在税务登记证件上登录纳税人开户账号信息,导致税务机关不能及时全面准确地掌握纳税人资金账号;在配合税务机关查询、冻结纳税人存款,提供纳税人金融交易数据等方面,程序繁琐,耗时长,影响税务执法效率。
优化税务执法方式的路径分析
税务执法作为税收征管最显著的外化形式,税收征管制度改革是优化税务执法方式的根本途径,通过转变税收征管方式来优化税务执法方式是主攻方向。
(一)建立科学制度框架,转变税收征管体制。
建立“申报纳税、税额确认、税款追征、争议处理”的税收征管程序,以纳税人自行计税申报为基础,税务机关结合获取的第三方信息,对申报数据进行人机结合的分析排序、风险识别,启动确认程序。对案头审核不能排除疑点的,延伸实地核查;对涉嫌逃避缴纳税款等税收违法行为,由稽查部门立案查处;确定少缴税的,启动税款征收程序;对税务机关的具体行政行为不服的,纳税人可以依法申请行政复议或提起行政诉讼,获得法律救济。同时,构建征管机构扁平化、职能实体化、资源集约化、流程标准化、过程法治化、方式信息化的征管制度新框架,实现征管方式的全面转型。
(二)理顺税收征纳关系,重塑税收征管流程。
科学确定税务机关职责边界,按照“服务+执法=遵从”的现代化税收管理理念,合理界定征纳双方的权利义务关系。建立以风险管理为导向的现代税收征管流程,改变管理前移、注重纳税人申报前调查、巡查、核查、审批的传统做法,把税收征管的重心调整到事前衔接并保障纳税服务、事中事后强化风险管控上。受理申报前,税务机关主要通过纳税服务促进纳税人自愿遵从,受理申报后,税务机关运用风险管理的理念和方法,对纳税人履行税收义务的情况实施风险监控,按照风险等级排序状况,合理配置征管资源,分级分类差别化实施税收执法。
(三)完善制度体系建设,优化征管资源配置。
建立完善新型税收风险管理制度,把各税种、各专业事项的管理融入专业化、流程化的风险管理体系,实施统筹管理。将事前征管措施转化为事中事后风险监控事项,分条线推送的征管任务在省市级税务机关以纳税人为基本单位进行单户归集,综合推送应对。深化改革属地管户制度,建立税收职责清单制度,对无风险的纳税人不打扰、对低风险的纳税人予以提醒、对高风险纳税人重点监管。重塑税收管理岗责体系,将各类管理事项简化、整合为具有事务性质的基础管理事项和具有执法性质的风险管理事项;将基础管理事项整合到纳税服务部门;将税收风险规划、分析识别、任务管理等职责整合归口到风险管理部门;将风险应对等职责整合到按规模、行业、特定业务等分类设置的税源管理部门。
(四)运用新技术新理念,创新税收监管方式。
统一数据采集标准与规范,推动数据共享应用,建设完成全国统一的税收大数据和税务系统私有云。以“实名办税制+分类分级”为基础,以“信用积分+风险管理”为抓手,实现对纳税人动态信用监督,敦促纳税人提高税法遵从。在全国范围内统一建立税收征管质量5C(征收-Collection,服务-Customer,风控-Control,检查-Check,纠正-Correction)监控评价制度,全方位、立体量化评价和展示纳税人税法遵从状况、税务干部税收执法状况以及基层征收单位税收征管努力程度,为总局和各省提供衡量征管质量的统一标尺。逐步实现全国统一的税收征管质量监控评价机制,加强对过程监控和评价结果的应用,完善税收征管措施,提出政策调整建议,形成相互促进、持续改进的管理闭环。
责任编辑 张蕊
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