时间:2020-01-14 作者:马国贤 上海财经大学中国公共财政研究院
[大]
[中]
[小]
摘要:
党的十九大提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发,一场基于绩效的政府改革运动正在兴起。“理论是行动的指南”。只有当我们明确了目标时,才会知道该怎么做,也才会知道该怎样才能尽快达到目标。这点也适用于预算绩效管理改革。笔者认为,“一观三论”回答了什么是绩效,预算绩效管理制度该如何建设的问题,是支撑我国绩效改革的基本理论。
什么是“一观三论”?
“一观三论”指花钱购买有效公共服务的预算观及公共委托代理论、目标/结果导向论、为“顾客”服务论,是用于描述绩效管理规律的理论。
(一)“一观”指向绩效原理
其一,预算是政府用于“购买”有效公共服务的。从历史看,虽然我国经历了“养人预算”(以养机构、养人为主的“基数法预算”)和“办事预算”(以项目预算为特征的部门预算,因项目指向“办事”,故称为“办事预算”)等两个阶段,但养人、办事只是手段,若忽略复杂的预算过程,政府花钱“买”到了多少有效服务才是实质。
其二,绩效是指政府“买到”的有效服务与预算支出(或占用公共资源)之比。公式为:...
党的十九大提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发,一场基于绩效的政府改革运动正在兴起。“理论是行动的指南”。只有当我们明确了目标时,才会知道该怎么做,也才会知道该怎样才能尽快达到目标。这点也适用于预算绩效管理改革。笔者认为,“一观三论”回答了什么是绩效,预算绩效管理制度该如何建设的问题,是支撑我国绩效改革的基本理论。
什么是“一观三论”?
“一观三论”指花钱购买有效公共服务的预算观及公共委托代理论、目标/结果导向论、为“顾客”服务论,是用于描述绩效管理规律的理论。
(一)“一观”指向绩效原理
其一,预算是政府用于“购买”有效公共服务的。从历史看,虽然我国经历了“养人预算”(以养机构、养人为主的“基数法预算”)和“办事预算”(以项目预算为特征的部门预算,因项目指向“办事”,故称为“办事预算”)等两个阶段,但养人、办事只是手段,若忽略复杂的预算过程,政府花钱“买”到了多少有效服务才是实质。
其二,绩效是指政府“买到”的有效服务与预算支出(或占用公共资源)之比。公式为:绩效=有效公共服务/预算。这是说,在同等支出下,政府提供的有效公共服务(简称“有效服务”)越多,或在同等有效服务下,政府支出越少,绩效就越高。可见,绩效也可理解为提高财政支出效率。
其三,有效公共服务也称业绩,指那些与各部门职能相关,且为服务对象认可的政府服务,它指向结果。这是说,虽然政府是提供公共服务的,但未必有效,如缺位、冗余服务等。有效服务指在政府总服务中扣除无效服务后的部分,它需要我们借助于绩效指标,将其从总服务中“挑”出来,成为管理对象。而绩效指标就是用于衡量政府有效服务的指数。
其四,预算绩效管理是绩效理念的应用,指政府为提高预算绩效,采用以绩效指标和事业成本为核心,以部门整体绩效管理和预算项目全过程绩效管理为基本形式的管理模式。
总之,“一观”回答了什么是绩效,并具有重要的管理意义。它提出了绩效指标概念并指出其任务是回答政府花了多少钱、买到了哪些有效服务;指出由于党政机关经费来自预算,为此预算绩效管理应全面覆盖到所有公共部门和全部政府支出。
(二)“三论”指向预算绩效管理的三个制度特点
公共委托代理论:预算绩效管理的制度假定特点。绩效作为管理制度,首先要厘清政府与部门的关系。在这方面,传统的过程管理认为,政府与部门是基于权力的领导与服从关系,行政管理应采用“命令——执行——反馈——监督”模式。而绩效管理将这两者定义为公共委托关系:首先,虽然在形式上,政府与部门是领导与服从关系,但实质是委托关系,即政府依法将公共事务连同相关权力和预算委托给部门管理,预算是委托费用。其次,从本质说,这是契约和责任关系,受托人(部门)有责任忠实地履行受托事项,维护政府利益。第三,在信息不对称下,由于受托人会受利益诱惑而违背宗旨,利用受托条件为自己而不是为委托人谋利,从而使委托制失败。为此,政府应建立基于结果的监督机制——绩效评价,并通过评价撤消对失信者的委托关系并追责。
目标/结果导向论:预算绩效管理的制度框架特点。预算绩效管理的重点是关注目标、拨款和结果环节,形成以绩效目标、绩效拨款、绩效评价为特征的制度体系:首先,从公共委托论出发,既然政府已将过程委托给部门,其管理重点就应转向结果。因为唯有结果才能说清“做得怎样”即有效服务。其次,虽绩效管理也重视过程,但重点是合法性:受托人只要不违背法律和行政法规,任何能获得高绩效的做法都是合理的——可见绩效管理鼓励创新。最后,从委托人角度看,关注绩效目标是为了明确受托人的绩效责任;关注绩效拨款是为了给部门、项目配置与绩效目标相适应的资金,使之具备行为能力;关注结果(业绩)评价是为了评价委托人的业绩和责任能力,发挥结果的导向作用。由此可见,指向结果是绩效评价的特点。
为“顾客”服务论:也称受益人原则,指绩效指标的价值特点。“顾客”指公共服务受益人。由于公共服务是无形产品,部门在提供中会产生无效、缺位、冗余服务等问题,需要鉴别。而鉴别有效服务的简单做法是由“顾客”来评价。其内容包括:绩效指标应贯彻受益人原则,反映投入与有效服务;绩效指标体系应设有“顾客”满意度指标。
总之,“一观三论”是一个体系,它不仅回答了什么是绩效,还从制度假定、制度框架、价值特点方面构划出了预算绩效管理的框架。
“一观三论”是我国预算绩效管理的基本理论
由于“一观三论”集绩效原理和方法于一身,且逻辑一致,因而具备了基本理论条件。
(一)回答了什么是绩效和绩效管理
有关这点,前文已经提及。此外,它还从“花钱买有效服务”角度,完善了预算绩效的政府绩效、部门整体绩效、政策性项目绩效、其他项目绩效等层次。委托理论认为,绩效评价是委托人的责任:政府总体绩效由上级政府评价、部门绩效由财政部门(委托人代表)评价、政策和其他项目绩效应按“谁出钱、谁评价;谁花钱、谁接受评价”确立评价主体(图1)。
(二)提出全面实施预算绩效管理的制度构架
在全面实施预算绩效管理的制度上,“一观三论”指出一是要理顺部门绩效管理与政策(项目)绩效管理关系,确立前者的主导地位;二是建立基于环节化管理的制度体系。
理顺部门绩效管理与政策(项目)绩效管理的关系。由于政府预算包括部门预算和政策(项目)预算,且两者目的不同,因而“一观三论”认为,全面实施预算绩效管理应由部门绩效管理和政策(项目)绩效管理两项制度构成,且以前者为主。首先,从性质看,部门是实现政府各项职能,提供公共服务的主要形式,具有持续性特点;而政策(项目)是国家针对某些公共服务不足或突发事件设计的,具有一次性和辅助性特点。其次,从评价看,部门绩效具有整体性,项目评价是“举例说明”,即使评价了某部门的100个项目,仍不能得出其整体绩效优劣的结论。因此,全面实施预算绩效管理必须抓住部门整体绩效管理的“牛鼻子”,并以此来理顺部门与政策(项目)评价的关系。
部门绩效管理制度具有环节化特点。目标/结果论指出,绩效管理必须抓住目标、拨款和结果环节。这点体现于部门绩效管理上,就是要建设好绩效目标、绩效预算、绩效拨款和绩效评价等四个环节制度,使之“落地”。其中,绩效预算、绩效拨款是根据部门绩效的特点,结合预算改革要求,将“拨款”分为两个具体环节。
提出了我国预算改革的方向是绩效预算。唯有绩效预算才是符合“标准科学、约束有力的预算制度”要求的。绩效预算是与部门绩效目标挂钩的预算。在绩效预算制度建设上,至少应体现“按绩效目标配置预算”、年终“按绩效评价结果来结算资金”这两点。
除此而外,“一观三论”还指出:绩效指标是绩效管理的工具,必须符合科学性、可操作性、管理上有用性的标准。部门整体指标应围绕着花钱“买”到了多少有效服务来建设,采用投入类、产出与结果类、能力类和满意率类指标的“投入——产出指标框架”。绩效目标应由部门根据适用的绩效指标和上年实际评价结果编制,应指结果目标,而非工作目标。绩效评价应评价结果,而非评价过程或效果。
责任编辑 李烝
相关推荐