时间:2020-01-15 作者:高金泉 (作者单位:财政部条法司)
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摘要:
2017年全国财政系统财政法治建设示范点创建工作开展以来,省市县乡四级68家示范点创建单位深入践行“依法行政,依法理财”理念,充分发挥“以点带面,典型引路”作用,有效提升了地方各级财政部门依法履行财政管理职能的能力。然而,由于我国现代财政制度建设起步较晚,基层法治基础薄弱,在部分地区仍然客观存在财政法治水平提升缓慢、财政法规政策在落实中“走样跑偏”等现象。其中,尤以基层县域财政系统表现最为突出。
法规政策执行难的四种表现
(一)“责任真空”政策卡顿,向下传达梗阻栓塞。法规政策执行难,首先难在中央、上级出台的规范性文件在向基层传达落实的过程中遭遇“中梗阻”。作为国家财政管理体系的末梢层级,县财政局、乡镇财政所直接联系基层群众、具体承接财政执法职能,“点对点”的收支管理业务占据日常工作的主要比重,在沉重的工作压力下,普遍存在“重收支轻综合”现象。由于编制紧张,很多县财政局不设法制、税政等综合性科室,相关工作一般由办公室工作人员兼职负责。财政法治工作既没有专职部门,也缺少专岗人员,导致法规政策在向下传达的过程中出现“责任真空”。
一是规范性文件卡在中间环节,“最后一公里”难畅通...
2017年全国财政系统财政法治建设示范点创建工作开展以来,省市县乡四级68家示范点创建单位深入践行“依法行政,依法理财”理念,充分发挥“以点带面,典型引路”作用,有效提升了地方各级财政部门依法履行财政管理职能的能力。然而,由于我国现代财政制度建设起步较晚,基层法治基础薄弱,在部分地区仍然客观存在财政法治水平提升缓慢、财政法规政策在落实中“走样跑偏”等现象。其中,尤以基层县域财政系统表现最为突出。
法规政策执行难的四种表现
(一)“责任真空”政策卡顿,向下传达梗阻栓塞。法规政策执行难,首先难在中央、上级出台的规范性文件在向基层传达落实的过程中遭遇“中梗阻”。作为国家财政管理体系的末梢层级,县财政局、乡镇财政所直接联系基层群众、具体承接财政执法职能,“点对点”的收支管理业务占据日常工作的主要比重,在沉重的工作压力下,普遍存在“重收支轻综合”现象。由于编制紧张,很多县财政局不设法制、税政等综合性科室,相关工作一般由办公室工作人员兼职负责。财政法治工作既没有专职部门,也缺少专岗人员,导致法规政策在向下传达的过程中出现“责任真空”。
一是规范性文件卡在中间环节,“最后一公里”难畅通。以西南地区的M县为例,在M县财政局,中央出台的法规政策下发后通常由办公室转给业务科室,各业务科室再视自身工作需要向乡镇财政所进行传达落实,而那些看起来与各科室日常工作关联度不大的文件,则会卡在县财政局这个节点,出现“无人问津”的局面。对于一些各级财政干部应知应会的财政领域重大改革部署,M县财政局一位负责人认为,“这些文件连县里都用不上,没有再向下传达的必要。”像2018年发布的《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》《财政部关于贯彻落实<指导意见>的通知》等金融国资领域的政策性文件,该县财政局就未向下传达,理由是“M县没有金融企业,这些政策与我们基层关系不大”。
二是传达不畅影响一线执行,基层执法尺度难把握。在同处西南地区的S县,笔者从一位乡镇财政所所长处了解到,县财政局下发的文件主要是关于涉农资金发放等财政所日常业务的执行性通知,平常很少有机会接触中央和省级财政部门下发的法规政策原件。因为对财政法规和政策精神了解不充分,财政所干部在办理有一定自由裁量权限的扶贫款项发放业务时,经常会因“只知其然,不知其所以然”而感觉心里没底。遇到农民不理解、有疑问甚至闹上门来的情况,也只能拿县里下发的通知来生硬搪塞。老乡们见所里的干部既对中央政策精神语焉不详,又拿不出权威的文件法规依据,自然难以打消心中的疑虑,财政所日常的群众接待工作很不好做。
(二)“打折思维”根深蒂固,落实当中跑冒滴漏。考虑到不同区域之间发展水平悬殊、特殊时期改革需要等现实国情因素,我国的法规政策在制度安排中通常都会给地方留有适度的弹性空间,较少采用西方国家“一刀切”式的立法方式。这样的立法传统,一方面为促进改革开放创造了宽松的土壤,更好的激发了地方的发展活力,另一方面也让部分地方形成了以“情况特殊”为由在政策执行中打折扣的思维惯性。
一是“情况特殊”成为常规套路,民心政策变了味。2011年起,国务院启动实施“农村义务教育学生营养改善计划”,中央财政按照每生每天3元(2016年起涨为4元)的标准为农村义务教育学生提供营养膳食补助。该政策惠及680多个县市的2500多万在校学生,自出台以来就受到社会各界的广泛好评。然而据笔者走访了解,这项民心政策的执行中出现了打折扣现象。如在华北地区L县某乡村小学,校内并没有配套建设厨房,也无法给学生提供热气腾腾的午餐。财政下拨的营养膳食补助被学校用于采购牛奶、小蛋糕等在课间午休时发给学生,免费午餐变成了免费零食。该县分管教育的副县长说L县是国家级贫困县,就算财政提供了营养膳食补助,学校也没有资金建厨房、盖食堂,还特意强调说,“我们县情况特殊,农村的老百姓每天只吃两顿饭,孩子们从小就没有吃午饭的习惯,还是给他们提供课间零食更合适。”
二是“打折思维”渗透工作作风,内控变成纸老虎。合法性审查制度是各级财政部门规范行政执法行为、防范财政法律风险的一项重要制度,也是衡量一个机关法治建设水平的硬指标。但在县域财政层面,合法性审查工作却长期存在落实效果不理想的问题。笔者从华东地区J市一位负责合法性审查的同志处了解到,虽然局里的审查工作制度中规定了退回、通报等惩戒手段,实践中却难以真正落实,“局里就这么几十号人,大家都是多年的老相识,又都生活在J市这个低头不见抬头见的小地方,怎么好意思通报人家?”因为怕伤了同事面子,审查中发现的问题要么私下打电话沟通,要么直接改正,问责手段多年来从未用过。久而久之,导致各科室普遍对合法性审查的重要性认识不够,审查关口形同虚设。
(三)“政绩消费”财政买单,政策执行剑走偏锋。县财政局作为县政府的职能部门,当遇到行政主官的指示与法规政策相违背时,有时只能硬着头皮执行,导致在个别基层地区,存在一些政绩需求变相捆绑财政的案例。
一是政绩消费催生“面子工程”,资金使用走样跑偏。西南地区S县作为国家级贫困县,一直以来都享受中央和省级危旧房改造专项资金的重点倾斜。县里用危旧房改造专项资金开展了一项名为“风貌改造”的建设工程,对县内交通主干道两侧的农村住宅进行外立面装修。很多紧邻国道、省道的农户因此沾了光,住的稍远一些的农户却因享受不到“风貌改造”福利而颇有意见。同时,政府出钱装修的范围仅限于房屋外立面,屋内装修仍由农民自己负责。因为农户经济实力有限,改造后的民宅虽然从外面看如同欧美“乡间别墅”,在屋内却可能只有一盏电灯、几条板凳,内外反差十分扎眼。
二是被动买单突破预算管理,人为推高“三保”压力。在党中央坚决打赢脱贫攻坚战的号召下,许多基层领导干部日夜奋战在扶贫一线,对脱贫攻坚事业投入了巨大的热忱。有时为了让困难群众尽快脱贫致富,让贫困地区尽快出成绩、见效益,也会产生一些躁进情绪,出现扶贫标准过高的倾向。仍以西南地区S县为例,为加大对贫困群众的帮扶力度,S县出台了“医疗保障再提升”政策,对本地建档立卡贫困户看病住院支出的医药费,除通过新农合医保进行报销外,还对自付医疗费用部分按照医保目录内80%、医保目录外40%的比例再次给予补贴,导致当地2018年城乡居民医疗保险基金超支将近4000万元,严重超出当地财政承受能力。此外,过高的报销标准还造成医保制度价格杠杆效应的失衡,贫困群众中已经出现了小病大治、过度医疗的个别情况。
(四)“政策打架”多头管理,配合不畅相互掣肘。财政是一个宽口径部门,在统筹配置公共资源的过程中与政府各部门都会发生业务衔接,要保障财政法规政策的有效执行,实现对财政资金流转全程的有力监督,需要各部门的理解、支持和配合。换言之,假如部门之间在权责交叉领域存在分歧,出现“政策打架”现象,则会对财政政策的贯彻落实产生较大影响。在部分基层地区,财政部门与其他部门之间的“衔接不畅”和“立场博弈”,是导致财政法规政策执行难的重要病因。
一是“衔接不畅”财政监督难穿透,法规政策在执行中脱节变形。如营养午餐计划执行难问题,根据《农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理暂行办法》等有关文件,该计划的实施由财政、教育两部门共同负责。中央和地方财政主要负责安排下拨专项资金,各级教育部门具体负责计划的贯彻落实,如果没有教育部门的支持和配合,基层财政部门很难实现对营养膳食补助资金使用情况的有效监督。
二是“立场博弈”改革举措难推进,法规政策在落实中减速异化。在推进涉农资金统筹整合政策的过程中,“政策打架”问题就成为影响涉农资金使用效益的严重障碍。一方面,部门间政策冲突消解了财政资金的整合效果。在N县,虽然涉农专项转移支付和涉农基建投资原则上已全部纳入统筹整合范围,但在实际使用当中,农业、水利、交通等上级主管部门却都会以出台硬性考核指标的形式下达支出任务,县财政局花大力气整合进来的资金还得“打道回府”,再重新分回去。另一方面,部门间政策冲突降低了财政资金的使用效率。N县财政局在实行“大专项+任务清单”管理模式的过程中,县国土局申报实施“高标准农田”项目,县农业局则申报实施“农业综合开发”项目。两个项目虽然名称不同,用途却都是土地整治,资金使用方向高度重复。对这些项目,县财政局即便想整合,也很难做通相关部门的工作,“他们担心项目被整合了,以后本部门的预算就会被调减——这两项可都是大蛋糕。”大专项整合难、各部门顾虑多,涉农资金统筹整合政策虽然初见成效,但距离彻底消除此类弊病仍然任重道远。
纾解法规政策执行难的几点思考
针对基层的法规政策执行难问题,为切实提高基层的财政法治建设水平,进一步增强基层干部依法行政的思维、依法理财的能力,笔者建议从以下几个方面对症下药。
(一)法治工作专人专岗,健全政策传达机制。财政法治建设是防范化解财政风险的重要保障,也是实现财政治理体系和治理能力现代化的必然要求。在社会公众对财政机关法治化、规范化水平要求越来越高的今天,基层财政部门应当尽快转变“法治工作可有可无”的落后思维,在人力财力配置上更加向法治工作倾斜,确保法治工作专人专岗。同时,县级财政机关还应充分认识到法规政策下达工作的重要性和必要性,从源头抓起健全中央法规政策传达机制,让法规政策能够突破藩篱、畅达基层。
(二)延伸绩效管理链条,完善执行环节监控。以“情况特殊”等借口对财政法规政策打折执行现象的出现,根源还在于基层财政机关绩效管理覆盖面过窄,导致资金使用部门长期存在“重投入轻管理”、“重支出轻绩效”的共性问题。为加强对财政资金使用的管理约束,基层财政部门应完善预算绩效管理体系,按照“谁支出、谁负责”原则,把监督链条延伸到资金使用全过程。对基层“打折执行”现象的监管,力度小了没效果,力度大了,势必要得罪一些人。面对打折扣、钻空子行为,基层财政干部还要敢于拿出“一刀切”的决心和魄力,切实增强问效问责意识,将法规政策要求不折不扣执行到位。
(三)用好刚性约束条款,维护法律政策权威。预算管理制度之所以难以管住“花钱的手”,除了法治根基薄弱等因素外,现行预算法中追责条款太过概括,而具体的实施条例又一直未出台也是客观原因之一。一方面,各级政府机关应当严格落实法治政府要求,在基层形成“有法必依”的良好局面。另一方面,对于预算法问责刚性不足问题,还应从中央财政部门层面加紧推进配套制度后续修订进程,尽快对预算法第十章“法律责任”的认定依据、处置程序等予以细化明确;对第九十二条至第九十五条行政责任追究条款的处罚梯次、问责范围进行清晰界定;对人大行使预决算监督权的质询机制、审查机制做好衔接保障。通过完善立法顶层设计,进一步增强预算管理制度刚性,让预算法成为各级行政主官和各部门共同遵守的“经济宪法”。
(四)创新联合监督方式,增进政策执行默契。为增强基层财政部门与资金使用部门之间的默契度,消除权责交叉领域的“政策打架”问题,财政部门要充分考虑到基层县市的实际情况,主动与资金使用部门加强沟通协调,争取各部门的支持配合。如在营养午餐计划执行中,积极牵头教育、审计、卫生等部门参与执法监督,在辖区内形成整治合力。针对自身执法力量不足的客观条件,基层财政部门应更多的采取联合执法、联席会议等方式,减少各自为政、相互博弈现象。与此同时,基层财政干部还应正确树立法治思维,在财政法治建设中既要适应经常成为行政诉讼“被告”的新形势,也要具备敢于成为行政诉讼“原告”的新本领。对违法违规原则性问题敢于“亮剑”,更多地用司法诉讼手段解决问题。
责任编辑 廖朝明
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