时间:2020-01-15 作者:财政部条法司第二党小组
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摘要:
转移支付结构是指转移支付体系中转移支付的种类及其比重。科学合理的转移支付结构,有利于提高转移支付效率,彰显转移支付功能,对于推进地区间基本公共服务均等化、保障和改善民生、促进区域协调发展、维护国家长治久安意义重大。
我国转移支付结构的沿革概述
我国的财政转移支付制度,是伴随着分税制财政管理体制改革逐步建立的。分税制改革伊始,尽管曾考虑配套建立规范的政府间财政转移支付制度,但由于中央集中财力没有达到预定目标,为了争取地方支持改革,中央采取了存量不动、增量调整、逐步推进的方针,建立了增值税返还和消费税返还制度,并继续沿用原体制补助和上解。因此,1994年3月颁布预算法时,并未使用转移支付的概念,直到1995年才出台过渡期转移支付制度,作为分税制改革的配套措施,随后不断完善、逐步形成了以财力性转移支付、专项转移支付、税收返还、体制补助和上解为主要形式的财政转移支付结构。2009年起,中央进一步优化转移支付结构,建立了以调节地区间财力差距为目标的一般性转移支付制度,具体包括原来的财力性转移支付、原体制补助以及教育、社保、公共安全等一些需较长时期安排且数额相对固定的专项转移支付项目,一般性转移...
转移支付结构是指转移支付体系中转移支付的种类及其比重。科学合理的转移支付结构,有利于提高转移支付效率,彰显转移支付功能,对于推进地区间基本公共服务均等化、保障和改善民生、促进区域协调发展、维护国家长治久安意义重大。
我国转移支付结构的沿革概述
我国的财政转移支付制度,是伴随着分税制财政管理体制改革逐步建立的。分税制改革伊始,尽管曾考虑配套建立规范的政府间财政转移支付制度,但由于中央集中财力没有达到预定目标,为了争取地方支持改革,中央采取了存量不动、增量调整、逐步推进的方针,建立了增值税返还和消费税返还制度,并继续沿用原体制补助和上解。因此,1994年3月颁布预算法时,并未使用转移支付的概念,直到1995年才出台过渡期转移支付制度,作为分税制改革的配套措施,随后不断完善、逐步形成了以财力性转移支付、专项转移支付、税收返还、体制补助和上解为主要形式的财政转移支付结构。2009年起,中央进一步优化转移支付结构,建立了以调节地区间财力差距为目标的一般性转移支付制度,具体包括原来的财力性转移支付、原体制补助以及教育、社保、公共安全等一些需较长时期安排且数额相对固定的专项转移支付项目,一般性转移支付的规模迅速扩大。
2014年前的转移支付体系,实际上是渐进改革的产物,许多转移支付项目的设立均与中央政府出台的相关政策相衔接,着力保障政策目标的实现,具有很强的现实对应性,取得了显著成效:一是支撑和保障了分税制改革。中央集中财力后通过转移支付,使得中西部人均支出大幅提高,推进了公共服务均等化。二是支撑了国家市场经济体制建立过程中中央若干重大决策,如养老保险制度的建立、农村税费改革、义务教育、新农合等,如果没有转移支付务实的解决实际困难,这些改革都难以推动。三是在一些特定领域鼓励、引导、加强了资金支持,重点突出地解决了一些亟待解决的问题。但随着时间的推移、制度的叠加,这种种类繁多、结构复杂、目标多样的转移支付体系也存在一些突出问题:一般性转移支付与专项转移支付结构不尽合理,一般性转移支付比重仍较小;专项转移支付范围几乎覆盖了所有的地方支出范围,部门管理的专项转移支付项目繁杂,资金分散,不利于发挥资金的规模效益,也不利于地方自主理财和提供符合当地实际需要的公共服务;专款配套政策缺乏规范的设计程序和依据,容易加重地方财政负担。
中央对地方转移支付结构的现状与问题
2014年新修订的预算法规定,我国中央对地方转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付两大类。一般性转移支付主要以均衡地区间基本财力为目标,不指定具体用途,由地方统筹安排使用,目前具体包括均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付、成品油税费改革转移支付、体制结算补助、基层公检法司转移支付、基本养老金转移支付、城乡居民医疗保险转移支付等7大项。专项转移支付按照法律、行政法规和国务院的规定设立,主要服务于国家战略任务和宏观调控需要,用于解决国家特定时期的特定问题,具有指向明确、精准高效等特点,目前主要涉及农业、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、生态环保等领域。党的十八大以来,根据党中央、国务院决策部署,财政部按照建立现代财政制度总体要求,坚持以问题为导向,积极改革完善转移支付结构,取得了明显成效:一是不断提高一般性转移支付的规模和占比。2013年,中央一般性转移支付24363亿元,占全部转移支付的56.7%;到2018年,中央一般性转移支付已达38759亿元,比2013年增长59.09%,占全部转移支付的62%,比2013年提高5.3个百分点。二是大幅减少专项转移支付项目数量。专项转移支付数量从2013年的220个,减少到2018年的73个,压减66.8%;专项转移支付规模占全部转移支付的比重,由2013年的43.3%下降到2018年的37.2%。三是加强制度建设,严格分类监管。对于一般性转移支付,主要是将均衡性转移支付等资金管理办法全部上报国务院审批,细化分配公式、规范透明管理。对于专项转移支付,主要是制定了中央对地方专项转移支付管理办法,全面规范专项转移支付的设立、分配、绩效和监管。
随着转移支付制度的改革完善,转移支付管理更加规范,转移支付结构不断优化,资金使用效益明显提升,有力促进了经济社会持续健康发展。但与建立现代财政制度的要求相比,现行中央对地方转移支付结构也存在一些突出问题:一是转移支付的设置与财政事权和支出责任划分改革衔接不够紧密。受政府间事权和支出责任划分不够清晰等因素影响,转移支付项目的设立与政府间事权划分相关性较弱,转移支付体系较为零乱。一些本应由中央直接负责的事务交由地方承担,并通过专项转移支付给予支持;一些宜由地方负责的事务,中央财政仍安排转移支付给予支持;一些由中央与地方共同承担的事务,专项转移支付承担的比例和地区间分配的规则不统一。二是一般性转移支付政策目标不够明确。一般性转移支付项目种类多、目标多元,均等化功能弱化;扶贫资金、基层公检法司转移支付等一些一般性转移支付存在指定用途;一些转移支付项目的目标不够科学、分配因素不够合理、效果不够明显。三是专项转移支付涉及领域过宽,分配使用不够科学。专项转移支付清理整合尚未到位,竞争性领域专项退出较为缓慢。一些政策目标已经实现或与实际情况相脱节的转移支付退出不及时,造成部分支出固化僵化,地方配套压力较大,财政统筹能力较弱。专项转移支付评估退出机制尚不健全,绩效评价结果运用力度不够。
优化中央对地方转移支付结构的政策建议
继续坚定不移地推进转移支付制度改革,要在构建以共享税为主的中央地方收入分配格局、加快划分中央与地方财政事权和支出责任等工作基础上,重新梳理整合现行转移支付项目,逐步构建优化定位清晰、规模适度、结构合理的中央对地方转移支付机构。进一步优化中央对地方转移支付结构,首先应当考虑在政治站位上体现维护党中央权威和集中统一领导,让转移支付成为有利于贯彻中央大政方针和调动中央地方两个积极性的利器,确保中央政令畅通,地方积极有为。其次,转移支付既是经济的,更是政治的,应当注重转移支付设置同中央与地方财政事权与支出责任划分相衔接,紧扣权责清晰、财力协调目标,有力促进基本公共服务均等化和区域协调发展。最后,应当厘清各类转移支付的属性功能和定位,做到边界清晰、分工明确、结构优化,符合转移支付的一般规律。据此,提出以下政策建议:
(一)进一步规范和适度加大均衡性转移支付。均衡性转移支付主要用于均衡地方履行支出责任的财力配置,提高基本公共服务均等化水平,促进区域均衡协调发展。应当按照财力协调、区域均衡的原则,进一步规范和适度加大均衡性转移支付,强化均衡化效果。均衡性转移支付应当实行公式化分配,主要按照工业增加值等指标测算各地的收入能力,采用人口规模、学生数等客观指标并考虑人口密度、海拔、温度、距离、少数民族人口比重等因素测算各地的支出需求,根据各地标准收支缺口和困难程度系数等确定转移支付数额。在中央财力允许的情况下,均衡性转移支付增长应尽可能高一些,重点保障地方财政运转,重点加大对中西部地区、对经济发展落后地区和财政困难地区的倾斜力度,促进地区间财力均衡和加快区域协调发展。
考虑到我国地区差异较大,一定时期内可以继续保留革命老区、边境地区、民族地区、重点生态功能区、资源枯竭城市、县级基本财力保障机制奖补等针对重点地区的转移支付资金,作为均衡性转移支付的附加和补充。随着区域均衡程度的提高,逐步将上述事项并入均衡性转移支付或作为其测算的因素。
(二)探索建立分类分档的共同财政事权转移支付。共同财政事权转移支付,用于完整反映和切实履行中央承担的共同财政事权支出责任,根据有关事项的支出标准、不同地区档次及分担比例等规范分配。对共同财政事权转移支付应当优先足额安排,重点保障地方提供基本公共服务或有关履职需要的财力来源。结合基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案,在2019年已将涉及人民群众基本生活和发展需要、以人为对象的义务教育、基本养老保险、基本医疗保障等八大类18项事项纳入共同财政事权转移支付的基础上,2020年宜争取将所有共同财政事权事项全部纳入。
为保障共同财政事权转移支付资金使用规范高效,可以借鉴前期农业领域资金试点的经验,对其实行清单管理并建立控制机制。一是实行目录清单管理。明确每项支出的政策范围和支出标准,结合财政事权和支出责任划分改革逐步调整。二是建立标准控制机制。国家基础标准由中央制定和调整,地方在确保国家基础标准落实到位、财力允许的前提下,可因地制宜制定地区标准。三是建立数据验证和核对机制。每项转移支付都要明确计算因素或控制依据,并对地方执行情况进行监控。
(三)进一步改革和管控专项转移支付。专项转移支付具有指向明确、精准高效等特点,应当主要用于贯彻落实中央重大决策部署和引导地方干事创业,承担中央委托地方实施的支出事项,根据宏观调控需要安排对地方的必要引导性支出,以及解决均衡性转移支付无法解决的特殊问题。专项转移支付应当根据贯彻中央重大决策部署等的需要安排确定,因时因事而异,不宜简单强调压减比重和规模,该设则设、事结则止。当前,应当按照抓重点、补短板、强弱项的原则,提高专项转移支付的精准度,加大对重大风险防控、精准脱贫、污染治理等“三大攻坚战”的支持力度,有效支持国家重大发展战略和重点领域改革。同时,进一步清理和规范项目设置。
完善专项转移支付控制机制,进一步限制自由裁量权。一是专项资金管理办法要详细规定支出内容、分配因素和标准等,并严格遵照执行,不得随意调整。二是健全专项转移支付定期评估退出机制,要定期进行评估,根据评估结果调整完善政策或退出,及时清理取消政策到期、绩效低下以及不适合新形势的专项,打破财政支出固化僵化格局,提高资金使用效益。三是加快规范市场竞争领域专项,对具有一定外部性确需保留的,积极采取政府投资基金等市场化支持方式,并适度控制规模。四是从严控制新设专项及其支出方向,确保集中用于贯彻中央重大决策部署。
(四)规范和用好存量体制结算补助。体制结算补助主要用于上述三类转移支付难以覆盖、又确需中央财政予以财力支持的地方特殊事项。预算法实施条例规定了体制结算的法律地位,今后应当进一步规范管理,合法合规地用活用好。对于现存的部分体制结算补助项目,要认真评估,该保留的保留,该逐步退出的退出,或者转列均衡性转移支付。对于新增的体制结算补助项目,应当严格按程序报国务院批准,并注重与财政体制相衔接,兼顾东中西部财力状况,避免引起攀比,防止政策碎片化。
(五)进一步强化转移支付管理。一是全面实施预算绩效管理。健全绩效指标和标准体系,改进绩效评价方式方法,推进绩效信息公开,加强绩效监督问责,充分运用绩效评价结果,将绩效评价与专项清理整合、预算编制和政策调整等工作深度融合。二是加强转移支付预决算公开,进一步细化公开内容,扩大公开范围,详细说明每项转移支付的设立背景、分配办法、绩效目标等,保障社会公众的知情权、参与权和监督权,进而倒逼预算管理水平提升。三是推进建立全流程监管体系,健全全链条监管机制,强化追究问责机制,解决好转移支付资金使用“最后一公里”问题,提高监管实效。四是适时健全转移支付法律法规,提高转移支付管理法治化水平。为与现行预算法有关规定相衔接,可以将共同财政事权转移支付暂列入一般性转移支付,待适时修改预算法时,宜明确其作为单独一类进行管理。
责任编辑 廖朝明
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