预算报告是国家的大账本，更关系千家万户的小账本。今年的预算报告认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，加力提效实施积极的财政政策，着眼经济社会发展进一步深化财税体制改革。认真贯彻落实预算法相关要求，分中央和地方列报社会保险基金预算执行情况，加上一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算，四本预算全部实现分中央、地方和全国三个层面报告；及时回应社会关切，更大规模减税降费，加大支出领域改革力度，加大对重点领域的投入，支持打好三大攻坚战，深化供给侧结构性改革，财政资金更多向创新驱动、“三农”、民生等领域倾斜。

2009年起我国开始实施新一轮积极的财政政策，最显著特征是持续高强度减税增支，2019年预算报告显示减税增支再加力。从减税角度看，2019年是近年来减税规模最大的年份，减税额将突破1.5万亿元，相当于2013—2018年6年减税总额的35%，占2019年税收总额比重9%左右。从增支角度看，一般公共预算赤字额为改革以来最大额，达2.76万亿元，赤字率为2.8%，一般公共预算支出为23.5万亿元，同比2018年增长6.5%，比2013年增长67.8%。2019年，赤字占中央和地方一般公共预算收入比重分别为19.6%、9%。增支还体现在专项债规模放大上，2019年达到2.15万亿元，比2018年跳增59%，增加8000亿元。这种增支是一种强力扩张，因为专项债是乘数效应更强的投资性支出。从减税和增支间关系角度看，2019年减税增长率超出综合性支出增长率，减税额占赤字额比重达54%。

如此高强度减税增支国际上罕见。可以说，中国属于二战后国际上运用财政政策调控经济社会发展运行势态最强的国家。2013年以来我国高强度减税增支的同时，经济增长率和税收增长率分别保持在6.5%、8%左右水平。这说明高强度减税增支不仅没有恶化财政运行，而且切实起到了助推经济增长并扩大税基、调整税源结构的作用。进一步分析，我国的高强度减税增支具有强烈的结构调整效应，着力解决发展不平衡、不充分问题，顺应人民对公平的追求，满足人民对物质和精神生活品质提升的需要，最终助力经济社会发展行稳致远。具体体现在如下两方面。

通过减税建立税收稳增长长效机制

2019年预算报告明确指出，2019年要实施更大规模减税降费。从减税内容看，可说属于里程碑性税制改革，突出特点是同时高强度为市场主体和个人减负输血。具体表现为增值税和个人所得税改革大步向纵深推进。

（一）增值税改革供需两侧发力稳增长

2019年4月1日四项增值税改革举措同时推出，互联互通形成一套减税组合拳，预计可带来占2019年GDP1%的一万亿元减税额。如此高强度减税，国内空前，国际上采行增值税的国家更未有过。

增值税是我国第一大税收，占税收总额比重约40%多。增值税税基为商品和劳务的增值额，操作中的特点是既在生产环节征收，也在流通环节征收，市场主体和个人都是负税人。因此，当前的增值税改革减税红利惠及全社会。

2010年后中国经济规模稳居全球第二位。2014年现价GDP突破10万亿美元后仍保持6.5%—6.9%的增速，这在全球经济发展史上可说绝无仅有。当前我国经济总体运行平稳，仍处于重要战略机遇期，加快转向高质量发展。此间需求热点转变积累消费扩张潜势，供给侧改革逐步深化催生传统产业转型升级、高新技术产业由弱变强、从小变大。这是一个供需总量和结构再平衡过程。回看改革开放四十年历程，可以说税制改革始终在发挥着推动经济不断取得突破性发展的作用。因为税制改革既可拓展市场主体收益空间，又可增强消费主体购买能力。当前增值税改革多措并举减税万亿元正是在从供需两侧为经济发展输血造势。

从供给侧角度看，增值税减税会增强市场主体扩大投资能力。此次增值税改革概括起来就是通过降低税率和增加进项税率抵扣额来减轻企业税负。其中，降低税率方面是把16%和10%两档税率分别降至13%和9%。这既会直接减轻原适用16%和10%税率的行业的销项税收及进项税收负担，同时还会减轻适用6%税率行业的进项税负担。特别值得提及的是制造业是我国税收贡献最大产业，提供的税收占全部税收总额比重30%左右，提供的增值税占增值税总额比重近60%。重点减轻制造业税负是增值税改革的政策目标之一。制造业一直适用增值税高档税率，此次改革税率降幅最大的是16%这一高档税率，下调3个百分点可为制造业带来上千亿元减税。还要看到，制造业的规模扩张和结构调整离不开物流业的规模扩张和结构转换。然而物流成本上升长期困扰物流业发展。现在下调增值税税率也可为物流业带来上千亿元减税，对于正处在规模扩张期大量购进机器设备和新建改扩建物流设施的物流企业，减税收益最大。显然，降税率对实体经济的发展形成了上下游双向互补激励机制。此次增值税改革推出两项增加进项税抵扣措施：一是把国内旅客运输服务纳入抵扣范围；二是试行增值税期未留抵税额退税制度。这两项措施可起到大幅度减轻企业进项税额占压资金压力作用。当前我国经济正处转型期，企业面临加大研发投入、加大人力资本投入、产品销量下行、更新设备等多重压力，因而自有资金高度短缺。增加进项税抵扣额可使企业在未取得销项税情况下即可收回成本投入占压资金，应说是雪中送炭。

从需求侧角度看，增值税改革可在一定程度上减轻消费者购买负担，为消费扩张和消费升级创造条件。近年来消费对经济增长的贡献率已超过投资。国际经验表明，一个国家GDP规模达到1万亿美元后经济增长对消费进步的依赖度逐步提升属规律性现象。我国社会消费品零售总额已突破38万亿元，年增长率维持在9%左右，与居民人均实际收入7%左右的增速基本协调。但这两个数据也表明，今后消费扩张需要以两个数值差额不断缩小为条件。直白地说，增强实际购买力是消费扩张的基本支撑因素。此次增值税改革降低税率相应也减轻了消费者购买货物和劳务的税收负担，从而增强了居民收入实际购买力。进一步说，对低收入阶层来讲，减税降低了购买基本生活消费品的税负。对中等收入阶层来讲，减税降低了购买发展资料的税负。比如购买中档汽车价格可节税数千万元，购买房产可节税数万元。对高收入阶层来讲，减税降低了购买享受性资料的税负。总体看，降低税率在最终消费环节减税上千亿元，全方位提升了各个收入阶层的实际购买力。

总体看，增值税从供需两侧为在新的起点上蓄势待发的中国经济注入了制度活力，增加了市场主体和个人的可支配货币收入，为经济发展转型创造了资金条件。不仅如此，由于这些措施属于基本制度变革，又可说此次增值税改革是促进经济可持续发展的长效机制。

（二）个人所得税改革三大减税点

2019年全面落地个人所得税改革。这项改革实现了个人所得税从分类征收转向综合与分类相结合征收，预计将带来数千亿元减税，具体分析有三大减税点。

1.提高综合所得课税费用减除额。过去个人所得税采用分类计征模式。2018年全国人大批准通过的《个人所得税法》修正案，把分类征收改为综合与分类相结合征收。突出点是把原来的工资、薪金所得和劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得合并归类为综合所得，并把综合所得课税费用减除额定为60000元/年，这比过去工资、薪金所得课税费用减除额标准上移了43%。

目前城镇就业人员总数4亿人左右。个人所得税纳税人绝大部分为城镇就业人员，城镇职工平均货币工资在80000元/年左右，但占总数60%多的中小企业职工年收入在60000元左右。这说明费用减除额提到60000元/年后，中小企业职工基本上全部在个人所得综合课税范围之外了。进一步分析，现行税制还规定有社会保险缴费专项扣除，按现行平均负担测算，年收入80000元的职工都在纳税人之外了。也就是说，只有超过平均工资水平的人才有可能是纳税人。由此可说，相比发达经济体，我国是全球范围个人所得税负担率最低的国家。目前发达经济体内收入超过最低工资且低于平均工资的劳动者都在个人所得税纳税人范围。相比较而言，我国个人所得税纳税人比率超低。此外，提高费用减除额后，费用减除税已相当于城镇居民人均消费支出2.5倍，而发达经济体一般不足1.5倍。这说明我国的个人所得税税基全球最低。

2.扩大适用低税率收入金额。原《个人所得税法》规定工薪所得适用七级超额累进税率课税，其中有3%、10%、20%三档低税率，1.3万元以内月收入适用低税率课税。但应纳税所得额在4500—9000元部分税率就达到20%。这次个人所得税改革大幅度调整了低税率收入适用范围。月收入8000元的适用3%税率（比原税制增加3000元），月收入1.2万元之内的最高税率是10%。归纳起来，就是同等规模应纳税率所得额都在降低一档税率征税。其中减税幅度大的是月收入在1万—4万元之间的纳税人，2万—3万元幅度最大。

培育中等收入阶层是我国收入分配改革的主攻目标之一。以城镇职工平均工资为限，我国已成为全球中等收入人数最多的国家。中等收入阶层的消费扩张和消费结构变动是我国经济增长的重要推动力量，比如汽车、不动产、旅游等的消费支出扩张。目前我国经济增长步入换档期，中高收入阶层的消费增长的稳增长效应更为突出。这次个人所得税改革调整低税率收入适用范围，恰好把发力点放在了月收入1万—3万元群体上。其目的就在于助力这些人的消费扩张，这是一种典型的结构性刺激政策，而且具有较强的前瞻性。因为我国白领收入的层级划分标准正在上移：月收入2万—3万元未来将不在高收入群体范围，适用低税率更具公平性。

3.增设专项附加扣除。这次个人所得税改革增设了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人六项专项附加扣除。这种扣除本质上是一种定向保障机制。具体制度安排又体现出了三大特点：一是引入按家庭课税元素。按家庭课税是个人所得税改革过程中公众提出的诉求之一。按家庭课税一定程度上确有减轻家庭综合税负意义。这次改革在专项附加扣除方面引入了按家庭课税元素。比如子女教育，可从父母一方扣除也可选择双方扣除。再如赡养老人，非独生子女由子女们分摊扣除额。又如大病扣除，可选择本人或者配偶扣除，未成年子女可由父母扣除。这种做法所起的作用是解决单方扣除不足问题，比如子女教育，父母中一方不具备个人所得税纳税条件时，另一方单独享受扣除依然会保证税负下降。再如大病扣除，允许从配偶扣除就避免了患者本人享受不到政策红利，从而增加家庭负担问题。这充分体现了针对大病医疗负担一般都是家庭负担而非单个人负担的定向减税原则。二是保障基本支出。前述六项附加扣除项目均为民生基本支出。其中子女教育、住房贷款利息、房租、赡养老人四项属于常规性支出，占工薪阶层家庭支出总额比重合计一般要超过70%。此外，大病医疗支出虽具偶发性，但一旦发生会使现期家庭收入大幅缩小甚至减少家庭存量资金乃至引起家庭负债。这种应急性支出事关患者现期和远期收入获取能力保障。显然，这些扣除是对民生的托底，体现的是增强个人和家庭生存能力政策取向。三是发力解决远期重大社会问题。目前我国已经进入老龄化社会，65岁以上人口已达1.6亿人，未来十年又将是人口老龄化加速时期，意味着全社会养老费用未来将处于加速膨胀期。养老费用来自于社会保障体系和个人资金两个渠道。从目前情况看，社会保障养老筹资增长空间十分有限，具体表现是人口老龄化加速本身已压缩了养老保险金增长边界，同时降低养老保险缴费率的压力又在增强。显然，扩大养老个人养老自筹资金规模成为势所必然的选择。因此，采行养老赡养老人扣除是支撑扩大个人养老资金积累规模的前瞻性制度安排，具有解决远期重大社会问题效应。

概言之，上述三大减税点表明这次个人所得税改革具有减税强度高、涉及人数多、政策发力精准、制度突破大四大特点。同时也彰显出个人所得税制度对相关社会政策（如教育政策、养老政策等）的支撑作用。由此可说，个人所得税制度并非仅具财政收入筹措和收入分配调节两项功能，还是调节社会发展的政策工具，而且随着个人收入的增长和市场化程度的加深，这种工具的作用发挥空间会越来越大。

增支重在实现社会和经济发展兼容并蓄

社会发展和经济发展之间具有良性互动关系，社会发展可以为经济发展提供良好的营商环境、人力资源基础、需求扩张条件，经济发展则是实现社会发展目标的物质保障条件。

从政府角度看，当前和今后促进社会发展的抓手是分步实施基本公共服务均等化战略。基本公共服务是人类生存和发展的基本保障条件，基本公共服务均等化是中国特色社会主义的本质要求，社会主义制度的最大优势就是为全体人民的生存和发展提供有效保障。党的十九大报告要求在2035年建成社会主义现代化国家时初步实现基本公共服务均等化。从财政角度看，基本公共服务均等化就是要求不断增加基本公共服务投入。我国人口已近14亿人。在这么大的人口体量的国家里推进基本公共服务均等化可说史无前例，特别是中国人均GDP还不足1万美元，仅为美国的1/7，德、日的1/4。人均财力不足3000美元，仅为美国的1/6，德国、日本的1/5。由此可见基本公共服务均等化难度更是空前。在实现基本公共服务均等化路径选择方面，目前我国已经明确要围绕基本公共服务均等化划分中央与地方支出责任，而且要以标准上移为原则核定支出金额。因此，基本公共服务支出持续强劲扩张在所难免，不打赤字不可能应对。2019年的支出预算表明，增支主要是根据基本公共服务均等化要求把资金投向民生保障重点领域。比如中央对地方转移支付将达7.53万亿元，其中均衡性转移支付增长10.9%、老少边穷地区转移支付增长14.7%，县级基本财力保障机制奖补资金增长10%、基本养老金转移支付增长10.9%。这种支出扩张起到了托底民生、平衡区域基本公共服务水平、调节社会群体收入分配等作用。

财政支出是政府实施逆周期调节的重要手段，兼具总需求扩张和结构调整双重效应。从总量角度看，2019年一般公共预算支出占GDP预期值将达24%，如把政府性基金支出加进来，将达34%。这一指标值已超出发达经济体正常水平约10个百分点。财政支出总量扩张所起作用是扩张当期总需求反推供给增长。从结构角度看，2019年财政支出稳增长侧重配合供给侧结构性改革。2019年中央基本建设投资支出5776亿元，增长7.4%，其中产业结构调整支出增长6.4%，创新驱动支出增长204%，节能减排增长9.2%。与此同时，优化经济发展环境，配合打好蓝天保卫战。为此，中央水利基建投资增长6.2%，天然林资源保护工程支出增长32%。总量扩张和结构优化形成了互补互促关系，点面结合激励经济高质量发展。

责任编辑 张小莉