时间:2021-01-04 作者:房连泉 (作者单位:中国社会科学院社会发展战略研究院)
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摘要:
财政用于社会保障的支出水平是国家治理政策中的一个重要议题。笔者首先对社保公共支出的范围、项目类型和统计口径等概念进行界定,举例比较发达国家的社保公共支出水平,并提出加快建立我国社保制度财政转移支付机制的建议。
厘清主要概念
按照国际标准,涉及社保公共支出的概念主要有以下几个:
一是政府公共支出(public spending):指的是政府用于保障公共安全和社会发展目标的支出,包括国防、教育、健康、环境卫生、就业和社会保障等方面的公共支出项目。
二是公共社会支出(public social spending):是指政府用于社会政策的各项开支。在经合组织国家(OECD)的社会支出数据库中,这些项目包括用于各项社会保险和社会救助项目以及公共就业、住房政策的支出,但未包括教育、公共卫生和环境等项目。在此,值得指出的是,社会保障公共支出除了包含政府的财政转移支付外,还包括来自社会保险基金的支出,该支出来源于企业和个人的社保缴费。
三是财政用于社会保障的转移支付(public transfer)。这是一个覆盖范围最小的概念,专门指财政用于各项社会保障项目的资金支出。例如,在美国所有政府掏钱的福利项目都被称为“转移支付项目”...
财政用于社会保障的支出水平是国家治理政策中的一个重要议题。笔者首先对社保公共支出的范围、项目类型和统计口径等概念进行界定,举例比较发达国家的社保公共支出水平,并提出加快建立我国社保制度财政转移支付机制的建议。
厘清主要概念
按照国际标准,涉及社保公共支出的概念主要有以下几个:
一是政府公共支出(public spending):指的是政府用于保障公共安全和社会发展目标的支出,包括国防、教育、健康、环境卫生、就业和社会保障等方面的公共支出项目。
二是公共社会支出(public social spending):是指政府用于社会政策的各项开支。在经合组织国家(OECD)的社会支出数据库中,这些项目包括用于各项社会保险和社会救助项目以及公共就业、住房政策的支出,但未包括教育、公共卫生和环境等项目。在此,值得指出的是,社会保障公共支出除了包含政府的财政转移支付外,还包括来自社会保险基金的支出,该支出来源于企业和个人的社保缴费。
三是财政用于社会保障的转移支付(public transfer)。这是一个覆盖范围最小的概念,专门指财政用于各项社会保障项目的资金支出。例如,在美国所有政府掏钱的福利项目都被称为“转移支付项目”(transfer programs)。其中,社会保障项目又分为两大类,一类是纯福利性质的社会救助项目,这类项目是非缴费型的,资金大都来自于国家的税收转移支付,该支出是国家财政用于社保支出的“大头”;另一类是缴费型的社会保险项目,其运行遵循权利与义务对等原则,支出资金主要来源于参保缴费。只有当整个社会保险收不抵支时,才由国家财政给予兜底支付或者说是补贴。以养老保险制度为例,世界上大多数国家采用现收现付方式,许多国家坚持制度收支的自我平衡原则,财政无需介入,甚至还利用收支盈余建立了储备基金。例如,在美国、日本、韩国、瑞典、丹麦等国家,社保基金都有大量结余。也有部分国家由于社保基金收入的不足,实行雇主、个人和国家三方缴费,国家对社会保险支出进行不同程度的补贴。
总起来看,国家对社会保障的财政支出主要是指转移支付性的福利项目;而用于社会保险的补贴支出则是兜底性的,支出水平主要取决于基金的缺口大小,属于被动性的支出。因此,在讨论财政用于社会保障的支出时,首要的问题是将概念和口径界定清楚。例如,国际用于社会保障的公共支出一般达到了GDP的20%以上,这种说法指的是包含整个社会福利和社会保险项目在内的总支付水平,而并非单单是对社保的财政补贴支出。
社保公共支出水平的国际比较
社保公共支出是衡量一个国家经济和社会发展福利水平的重要标志。一般来说,经济越发达,总体福利支出也相对越高。但社保支出水平也与一国经济发展模式和社保制度类型高度相关。大体上划分,全球福利模式分为三类:一类是社会民主主义模式,即北欧福利国家模式,大部分社会保障项目是普惠式的,来自于财政转移支付,其社保支出约占GDP的30%左右。但高福利建立在高税收基础之上,这些国家税赋GDP占比大多达到了60%左右。第二类是以英美、加拿大等为代表的自由主义模式,强调由企业和个人购买的私人保险计划,政府仅对低收入和弱势群体给予救助,社会保障支出水平相对较低。例如,2016年美国和加拿大的社保支出GDP占比分别19%和17%,低于20%的水平。第三类是以德国等欧洲大陆国家为代表的保守主义福利模式,这些国家的社保体系以社会保险制度为主体,社保支出资金主要自于企业和个人的缴费,国家对基金缺口进行贴补。这些国家的社保支出GDP占比大致处于20%—30%之间。
因此,在比较不同国家的社保支出水平时,并不能简单地以数字来评价社保制度的好坏,国际上并没有一个统一的标准来界定社保支出水平。对社保制度的评判是一个综合体系,涉及到充足性、可支付性和可持续性等各方面的标准,各个标准之间建立在平衡关系的基础之上。例如,提高社保待遇的充足性,支出水平就会上升,可支付性和可持续性会面临挑战,也就是说福利水平需要适应经济发展的水平。更进一步从财政支出的角度讲,也并不是财政用于社会保障的支出水平越高越好,高支出也可能是一种负担,压垮政府财政,限制经济效率。正如希腊等南欧国家所显示的那样,过于慷慨的社保待遇水平造成国家财政大量补贴,积重难返,陷入债务危机困境。当然对于发展中国家来说,随着经济发展水平的提高,社保支出水平应不断得到提高,财政用于民生项目的支出力度也会不断加大。但在此过程中,尤其需要注意两个问题:一是财政对社保的支出应建立在合理的渠道和机制之上;二是不应混淆社会福利与社会保险的区别,社会福利支出来自于国家财政转移支付,社会保险支出则主要来自企业和个人的缴费。
完善财政对社保转移支付机制的几点建议
据统计,将各项社会保险和社会救助支出项目合计,2016年我国社保公共支出约为6.8万亿元,其中各项社会保险基金支出为4.7万亿元,财政用于社会保障的支出为2.1万亿元。从GDP占比水平看,我国社保公共支出GDP占比约为9.2%,该指标虽然与欧洲发达国家仍有一定差距,但在亚洲与韩国(10.4%)相近,甚至高于一些南亚发展中国家和部分发展水平相近的拉丁美洲国家(例如墨西哥为8%左右)。就财政用于社会保障的支出而言,2016年财政用于社会保障的支出占财政总支出的比重为11.5%,略低于教育支出(14.9%),是政府一般公共预算支出中的第二大项目。从支出结构看,在11.5%(财政占比)的社保支出中,其中4%左右用于对各项社会保险基金的补贴,其余的用于行政事业单位离退休费用(2.8%)和各项社会救助项目。从支出项目看,一半以上的财政补贴用在了养老保障项目上,例如2016年财政对城镇基本养老保险基金的补贴为6500亿元,发放行政事业单位离退休费5200亿元。从增长速度上看,在2012至2016的5年期间,财政用于社保的支出年均增速为14.4%,其中对社会保险基金的补助支出年均增速为18.8%,而用于城乡低保等救助项目的支出增速为2%左右。综上可看出,财政用于各项社会保险基金的补助支出,不仅占据财政用于社保支出的“大头”,也是近年来财政用于社保支出水平快速上升的主要原因。
问题的核心在于如何看待财政对社会保险基金的补助支出?与英美国家财政资金主要用于福利项目的情况不一样,我国的财政社保资金主要用在了以养老金为主的社会保险项目上。如上所述,社会保险项目与福利项目不同,它首先应追求的是自我收支平衡,进行财政补贴是不得已的情况,欧洲国家的社保制度改革都在试图改变这种被动局面。由于种种原因,虽然我国社会保险项目的总体费率已经很高,但不少地区的基金仍面临入不敷出的支付压力,每年的财政补贴持续增加。随着人口老龄化的加快,这种由社保制度收支不平衡带来的财政兜底支付压力会越来越重。因此,解决问题的前提是如何改善社会保险制度的缴费收入能力。如果仅将眼光放在加大财政补贴支持力度上,则是“舍本逐末”的做法,难以持续。该状况长期下去,对社保制度建设、公共财政职能的发挥以及国家治理能力的建设都是不利的。在此,提出以下几点主要建议:
第一,加快推进社保制度改革的顶层设计,从结构性改革和参数改革两个方面,出台改进社会保险制度财务能力的整体改革方案。党的十八届三中全会提出了社保改革“坚持精算平衡、多缴多得”的原则,十九大进一步提出了建立多层次可持续社保体系的目标,一系列改革措施都需要得到尽快落实推进。
第二,明确公共财政在社保制度中的职能定位。公共财政在社保制度建设中的作用是保障社会福利性项目的支出,以及对社会保险项目的兜底支付。在实践中,我国公共财政对社保的支出责任存在错位,保险项目与福利项目的责任划分不清,存在着保险项目的福利化支出倾向(例如财政对每年养老金待遇调整的补贴)。在下一步的改革中,应着力调整支出结构,明晰财政对社会保险的补助责任,扩大用于扶贫、教育、医疗和生活救助方面的转移支付。
第三,健全财政对社保的转移支付渠道,引入长效机制。财政对社保的支付政策涉及部门之间、中央和地方政府之间的职责界定,如果缺乏明确的渠道、机制和依据标准,政策的出台过程会造成各方的讨价还价,博弈过程带来较高的交易成本。以财政对城镇职工基本养老保险基金的补贴政策为例,在出现收支缺口的情况下,中央和地方财政共同分担支付责任,但国家并没有统一的政策来界定这种分摊机制,造成实践中方案的执行面临诸多难题。改变这种状况,就要将社保制度的改革和公共财政的重新定位结合起来,建立长效的转移支付机制。
责任编辑 张敏
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