时间:2021-01-04 作者:安晓宁 (作者单位:农业农村部财会中心)
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摘要:
新世纪以来,国家连续出台15个以农业农村工作为主题的中央一号文件,这期间也是财政支农投入规模最大、增速最快的一个时期。在持续加大农业投入力度的同时创新完善财政支农政策,基本形成了符合中国国情、具有时代特点的财政支农政策框架体系。财政支农政策的创新与完善,伴随着财政支农项目管理方式和预算绩效管理的深刻变革,现代农业发展离不开中央财政支农资金绩效管理的实践推动。
中央财政支农项目预算绩效管理实践概略
(一)实行“大专项+任务清单”项目管理方式。2017年中央1号文件明确提出,推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革,探索实行中央财政支农项目“大专项+任务清单”管理方式。“大专项”就是在中央层面将性质相同、内容相近的若干个财政支农专项转移支付项目,整合成为农业生产发展资金、农业资源及生态保护补助、动物防疫补助、农村土地承包经营权确权登记颁证补助、农业生产救灾资金、渔业发展与船舶报废拆解更新补助、制种大县奖励、生猪(牛羊)调出大县奖励资金等八个大专项。充分体现政策融合、产业融合的特点,从源头推进资金整合统筹。在大专项下,细分出若干支出方向,支出方向既可以根据党中央国务院确定的年度农业农村...
新世纪以来,国家连续出台15个以农业农村工作为主题的中央一号文件,这期间也是财政支农投入规模最大、增速最快的一个时期。在持续加大农业投入力度的同时创新完善财政支农政策,基本形成了符合中国国情、具有时代特点的财政支农政策框架体系。财政支农政策的创新与完善,伴随着财政支农项目管理方式和预算绩效管理的深刻变革,现代农业发展离不开中央财政支农资金绩效管理的实践推动。
中央财政支农项目预算绩效管理实践概略
(一)实行“大专项+任务清单”项目管理方式。2017年中央1号文件明确提出,推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革,探索实行中央财政支农项目“大专项+任务清单”管理方式。“大专项”就是在中央层面将性质相同、内容相近的若干个财政支农专项转移支付项目,整合成为农业生产发展资金、农业资源及生态保护补助、动物防疫补助、农村土地承包经营权确权登记颁证补助、农业生产救灾资金、渔业发展与船舶报废拆解更新补助、制种大县奖励、生猪(牛羊)调出大县奖励资金等八个大专项。充分体现政策融合、产业融合的特点,从源头推进资金整合统筹。在大专项下,细分出若干支出方向,支出方向既可以根据党中央国务院确定的年度农业农村经济重点工作及时予以调整,也可以根据绩效评估情况,对一些政策效益不高的支出方向及时予以清理。“任务清单”就是农业部、财政部根据党中央国务院确定的年度农业农村经济重点工作,分省细化任务指标,是体现中央宏观调控目标的主要手段。任务清单分为约束性任务和指导性任务。
(二)将绩效目标管理嵌入预算编制。根据“大专项+任务清单”管理方式要求,财政部会同农业农村部采取因素法测算安排中央财政补助资金,按大专项资金规模整体切块下达到省,并按照相关项目管理办法,根据党中央和国务院确定的年度农业农村经济重点工作,研究提出各省具体任务清单。省级农业农村、财政部门要根据农业农村部、财政部下达的任务清单,细化具体工作任务,科学测算分配中央财政补助资金,并将省级细化实施方案、绩效目标报财政部、农业农村部备案。财政部在确定专项转移支付总预算时,同步确定绩效目标,财政部在向省级财政部门下达专项转移支付预算时,同步下达区域或项目绩效目标。
(三)建立健全全过程预算绩效管理机制。2018年,《农业农村部 财政部关于做好2018年农业生产发展等项目实施工作的通知》要求,持续优化财政支农投入供给,完善资金使用管理机制,全面实施预算绩效管理。一是全面建立与项目管理方式改革相适应的绩效评价制度,依据向各省下达的任务清单和绩效目标,适时组织开展项目绩效评价,建立健全以结果为导向的激励约束机制,实行奖优罚劣。二是省级财政、农业部门也要建立健全本区域项目绩效评价机制,将政策目标实现情况、任务清单完成情况、资金使用管理情况等纳入指标体系,严格奖惩措施,全面评估、考核政策落实情况。
(四)以项目为载体进行延伸绩效管理。实行“大专项+任务清单”管理方式以来,农业农村部、财政部稳步开展“项目单位自评+主管部门和财政部门核查评价”的财政支农专项绩效评价工作。选择部分省份,对中央财政农业生产发展资金、农业资源及生态保护补助资金、动物防疫等补助经费、农业生产救灾资金、农村土地承包经营权确权登记颁证补助资金等项目任务的整理落实情况进行整体绩效评价。在整体绩效评价工作开展基础上,对中央财政农村一二三产业融合发展、中央财政农作物秸秆综合利用等政策项目开展重点绩效评价,严格奖惩措施,全面评估、考核政策落实情况,将评价结果作为完善财政政策、预算安排和分配的参考因素。
(五)完善财政支农政策绩效评价指标体系。实行“大专项+任务清单”管理方式以来,在充分开展财政支农专项调研基础上,将政策目标实现情况、任务清单完成情况、资金使用管理情况等全过程绩效指标纳入指标体系。财政支农政策整体绩效评价主要对组织开展情况、资金安排情况、任务完成情况等进行评价。财政支农政策重点项目绩效评价主要对实施准备、试点实施、实施效果等进行评价。
全面实施财政涉农资金绩效管理的政策动态
(一)坚持绩效导向,逐步将绩效管理涵盖所有财政涉农资金。《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》强调,要着力构建完善财政支持实施乡村振兴战略的政策体系和体制机制,把农业农村作为财政支出的优先保障领域,公共财政更大力度向“三农”倾斜,确保投入力度不断增强、总量持续增加,政府投资继续向农业农村领域倾斜,加大对乡村振兴重点领域和薄弱环节支持力度,确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。
按照乡村振兴战略阶段性目标任务和工作重点,稳步实现对乡村振兴各类政策、资金绩效管理全覆盖。以支持巩固提升农业综合生产能力和推进农业供给侧结构性改革为主线,注重构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,完善农业支持保护制度,强化农业科技支撑,发展多种形式适度规模经营,培育新型农业经营主体和服务主体,促进农村一二三产业融合发展,发展壮大乡村产业,推进农业绿色发展,改革完善农村集体产权制度和农村土地制度等相关政策绩效分析;持续加强对涉农专项转移补助资金,涉农基建投资,农村基础设施资金,农村教育、就业、社会保障、卫生健康、文化等社会事业发展资金,农村人居环境整治资金,乡村生态保护与修复资金,脱贫攻坚资金等各类涉农资金的绩效管理。
【案例1】中央农办、农业农村部计划开展评价考核推动农村人居环境整治工作。改善农村人居环境是实施乡村振兴战略的第一仗,从总体情况看,各地积极开展农村人居环境整治行动,开局良好、成效初显,出现了一些典型性、示范性的做法,为全面改善农村人居环境打下了坚实基础。但当前农村人居环境整治工作尚处于起步阶段,还存在一些突出的困难和问题,包括历史欠账多,整治任务重,农民主体作用发挥不够,长效机制尚未形成等。中央农办、农业农村部为了进一步推动农村人居环境整治工作,研究建立农村人居环境整治工作评估指标体系和办法,组织开展2018年全国农村人居环境整治工作评估。
(二)强化绩效目标管理,用清晰的绩效目标为财政涉农资金领航。预算绩效管理贯穿于预算编制、执行、决算全过程,预算编制时要制定明确的绩效目标和实施方案。强化财政涉农资金绩效目标管理,要结合乡村振兴战略实施,全面设置政策及项目绩效目标。绩效目标是预算安排的重要依据,绩效目标及相应指标体系的设定是预算绩效管理全部工作的起点和基础,合理的目标和指标体系是开展绩效评价工作的前提条件。
绩效目标是预算绩效管理的前提和关键,一定要细化量化为可衡量的绩效指标。在财政部编制下发的《绩效目标申报表》中,绩效指标分为产出指标、效益指标和满意度指标,产出指标细分为数量指标、质量指标、时效指标、成本指标;效益指标包括经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标;满意度指标衡量受益对象的满意程度。绩效目标与绩效指标一旦制定出来,就是衡量今后执行中这些资金使用是否合理有效的标准。预算执行中要对支出进度和绩效目标实现情况进行定期跟踪监控,及时纠正偏差,确保绩效目标按期保质实现。预算完成后,要对绩效目标完成情况开展绩效评价,并根据评价结果不断完善和改进项目管理。
【案例2】财政部定点扶贫县强化绩效目标管理。云南省永胜县仁和镇投资150万元的产业扶贫项目,用于支持当地建档立卡贫困户发展特色种植业,设定了租种芒果树1600棵、租种软籽石榴树70亩等数量指标,芒果树和软籽石榴树可产果率达到100%等质量指标,每棵芒果树补助500元、每亩软籽石榴树补助10000元等成本指标,以及带动增加产值180万元、带动150户建档立卡贫困户户均增加收入4000元等效益指标,受益建档立卡贫困户满意度达到90%以上等满意度指标。如此,花多少钱、办多少事、多少贫困户受益、增加多少收入,一目了然,使得扶贫项目绩效可测量、可追踪、可考核、可问责。
(三)开展绩效评价和结果应用,强化绩效管理激励约束。
加大对乡村振兴资金支出经济性、效率性和效果性的绩效评价,从行业、区域、时间等多维度对资金绩效总体情况开展评价,重点揭示重申请轻管理、重投放轻绩效等问题,切实保障乡村振兴资金安全和绩效。特别是针对重点涉农资金项目开展重点绩效评价,进一步完善绩效评价指标体系,强化绩效评价结果运用,将评价结果作为预算安排、政策调整和改进管理的重要依据。
根据中央财政支农项目“大专项+任务清单”管理方式和“全面实施预算绩效管理的要求,通过自评和外部评价相结合的方式开展绩效评价,预算单位对政策、项目实施效果开展绩效自评,财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制,必要时可以引入第三方机构参与绩效评价。健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制,加强绩效评价结果应用。对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效,建立动态评价调整机制,政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出。对绩效好的政策和项目原则上优先保障,对绩效一般的政策和项目要督促改进,对交叉重复、碎片化的政策和项目予以调整,对低效无效资金一律削减或取消,对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域。
【案例3】中央财政农作物秸秆综合利用试点补助资金绩效评价。根据中央关于加强生态文明建设的战略部署和近年来的全国人大代表建议、全国政协委员提案,2016年,财政部、农业部围绕加快构建环京津冀生态一体化屏障的重点区域,选择农作物秸秆量大和焚烧问题较为突出的河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、山东、河南10省(区)开展秸秆综合利用试点。为实现资金安排“有增有减”、试点县“有进有退”,建立健全动态管理的激励约束机制,在各省自评的基础上,2017年2—4月,财政部、农业部组织开展了中央财政农作物秸秆综合利用试点补助资金绩效评价工作。根据现场考评结果,试点省平均得分85.23分。2017年,中央财政安排资金13亿元,在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、山东、四川、陕西9省(区)继续开展农作物秸秆综合利用试点。2018年3月,财政部会同农业农村部对9个试点省(区)开展了绩效评价工作。绩效评价结果显示,试点区内秸秆焚烧情况得到有效控制,各省(区)建立了较为完善的秸秆综合利用体系,提炼形成了县域可复制、可推广的综合利用模式,取得了良好的社会、经济和生态效益,绩效评价结果总体良好。中央财政在安排2018年中央财政农作物秸秆综合利用试点资金时,把2017年绩效评价结果作为重要因素,有效推进绩效评价结果运用。
(四)以预算管理为主线,探索建立财政资金动态监控机制。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》强调,加快预算绩效管理信息化建设,打破“信息孤岛”和“数据烟囱”,促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。据此,在统一部署、分级负责和全面覆盖、分类监控总要求下,探索充分利用现有财政信息系统资源,创建全国统一的监控平台,对于建立完善现代预算制度和全面实施绩效管理具有很重要的意义。
2018年上半年,财政部统一开发了财政扶贫资金动态监控平台,纵向贯穿五级财政,横向联接相关部门,将各级各类财政扶贫资金分配、下达、支付等全部纳入扶贫资金总台账管理,自动汇总上报,实现财政扶贫资金运行全过程可记录、风险可预警、责任可追溯、绩效可跟踪,及时发现闲置、挪用、虚报冒领等问题,有效加强扶贫资金管理,促进阳光扶贫、廉洁扶贫。建立扶贫资金动态监控机制带有“试验田”的意味,以后各类财政资金都可以按此方式加强监管。
【案例4】财政扶贫资金动态监控平台。在“全面实施预算绩效管理”大背景下,以扶贫资金绩效管理和动态监控工作作为突破口建立财政资金动态监控机制,无疑是一个正确的选择。建设财政扶贫资金动态监控平台不仅是个技术问题,而且涉及整个财政业务的规范管理。此前,因为各地管理体制、管理模式差异较大,地方财政信息系统大都采取分级建设,上级管理部门需要汇总扶贫资金相关数据,需要下级从自己的信息化平台上分别提取原始数据,经人工加工后,再逐级汇总上报。不仅费时费力,而且无法实现到项目、到企业、到人的“最后一公里”监管。现在,纳入平台监管的28个省份2000多个县的扶贫资金业务需要全面规范,信息系统也要与监管平台逐步对接,工作压力不小。据悉,下一步,监控平台还将与扶贫、人力资源社会保障、卫生健康、民政、教育、交通、公安、市场监管、税务、电网企业、银行等部门和单位建立扶贫资金管理信息共享机制,在监控平台标准组件基础上扩展和优化功能,推动上下级、内外部数据深度融合,努力实现横向到边,纵向到底,提高动态监控的精准性,为打通财政扶贫资金监管“最后一公里”提供有力技术支撑。
责任编辑 李艳芝
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