改革开放20年来，随着我国综合国力的不断增强，国家财政实力也明显壮大。然而，从财政的外部运行环境与内部运行状态来看，都存在着明显的或潜在的财政风险。如何防范和化解财政风险，对国民经济乃至整个国家安全意义重大，必须引起高度重视。

一、财政风险的表现形式及原因分析

财政风险是指财政领域中因经济失衡、制度缺陷或运行紊乱等原因导致的对财政形成破坏性威胁的一系列矛盾。从风险起因及其影响范围来划分，财政风险有外部财政风险和内部财政风险两种形式。

（一）外部风险

财政的外部风险是指由本国或者内外相联系的经济金融等因素造成的风险，突出表现为由于粗放型经济增长方式、产业结构不合理、国有企业效益低下以及国际金融环境恶化等原因，使国家财政建立在极不稳固的基础上，隐藏着极大的财政风险。具体表现在：

1.改革开放以来，我国经济虽然取得了年均9%的快速增长，但经济增长的方式却没有发生根本性的改变，科学知识、技术进步、效率提高等对经济增长的贡献度极低。这种粗放型、数量型、掠夺型的经济增长方式，由于缺乏技术支撑，在遇到资源约束和市场约束的双重压力下，其市场竞争力极为脆弱，如果出现经济滑坡或经济危机，必然导致财政收入的大幅度下降，形成了巨大的财政风险。

2.经济结构还很不合理。产业配置低层次重复的状态没有根本性的改变，地区之间产业结构严重趋同，盲目重复投资的现象十分普遍，生产能力大量闲置，资源配置极不合理。行业之间的无规则恶性竞争致使行业经济效益低下，甚至出现全行业亏损。经济结构的不合理直接影响财政收入结构的合理化和财政收入的稳定增长，构成了极大的财政风险。

3.作为我国财政收入主要来源的国有企业普遍效益低下，亏损严重，下岗、失业人员大量增加。国有企业的这种状况不仅严重影响了财政收入的增长，而且由于下岗失业人员的再就业又进一步加大了财政支出的压力，从而从收入和支出两个方面构成了财政风险。

4.全球性的货币金融危机直接或间接的影响着国民经济的稳定和增长，已经成为制约财政收入增长的关键因素。

（二）内部风险

财政的内部风险主要是指财政内部由于制度缺陷、运行机制紊乱而造成的风险。主要表现在：

1.税收收入增长缺乏弹性。目前我国财政收入主要是税收，由于税收结构未能适应国民收入分配格局的变化，严重制约着税收收入的增长。改革开放以来，随着分配体制和分配政策的调整，1997年个人所得占国民收入总分配量已接近70%，而个人所得税只占当年财政收入的3.09%。另外，从间接税与直接税的比例来看，间接税比例过高，如制造业增值税占GDP的比例大约为24—25%，过高的税负直接制约了经济的发展和投入的增加，实际上也削弱了财政的基础，影响税收收入的增长。同时，由于企业效益普遍不好，不仅所得税不能及时上交，流转税欠税也相当严重。作为财政支柱的税收增长乏力，将直接影响财政的宏观调控能力。

2.非税收入规模失控。非税收入是政府为履行社会管理职能，按照一定规则采取规费、基金等方式筹集用于特定用途的财政性资金。按较为保守的估计，1996年我国政府公共收入（包括税收收入和非税收入）总规模约为15090亿元，其中，税收收入只有6909.8亿元，占45.8%，而非税收入约为8180.2亿元，占54.2%。非税收入的规模膨胀，严重干扰和破坏了正常的分配秩序，已经导致了财政收入纵向结构和横向结构的极度失衡，降低了财政分配的整体效率，加大了财政运行中的风险。

3.支出刚性约束，回旋余地狭小。改革以来，财政支出结构和供给范围没能适应经济发展的要求及时进行调整，“越位”与“缺位”并存，且各项支出刚性约束，资金调度及回旋余地狭小，严重影响了财政的适应能力、应变能力和调控能力，有相当部分地方财政已经变成“吃饭财政”，全国大部分县级财政普遍出现赤字，影响着地方政权的正常运转，引发了很多社会问题。而且为配合改革需要而不断增加的支出项目越来越多，给财政带来了巨大压力和风险。

4.财政投入效率低，风险成本增大。由于政府投资决策失误、项目论证不充分、资金使用缺乏有效管理和监督，致使大量的财政资金投入到重复建设以及无效益的建设项目中去，其使用效率可想而知。据有关资料表明，我国财政投入的状况大概是有效益、零效益和血本无归者各1/3。每年几百亿元呆坏帐的核销，相当部分就是政府无效投资交的“学费”。

5.财政债务依存度高，还本付息压力大。我国财政特别是中央财政的债务依存度偏高，意味着中央财政支出的资金来源一半以上要依赖于国债，其潜在的风险是不言而喻的。而且，随着国债发行额的增加，还本付息的压力逐年增大。1998年2700亿元国债中，有2100亿元用于还本付息，占债务总额的77.8%。随着债务收入中还债比例的日益升高，债务收入将全部用于还本付息，中央财政乃至整个国家财政将面临严重的债务危机。

二、加强财政监管，防范和化解财政风险

（一）财政外部风险的防范对策

1.积极促进经济增长方式由粗放型向集约型的转变，高度重视科学技术在经济增长中的先导性、基础性作用，大力促进科学技术在经济领域中的推广和应用，提高科学技术对经济增长的贡献度。为此，财政工作必须牢固树立“科学技术是第一生产力”的思想，进一步加大对科技教育的投入，特别是要发挥政府投入的导向作用，通过恰当的政策，引导非政府资金的投入。同时，加快科技体制的改革，建立科技研究、开发和推广应用的风险基金保证机制，一方面鼓励创造出更多的适用的科技成果，另一方面加快科技与生产的结合，不断提高国民经济的科技含量，增强整个经济的竞争力和抗风险能力，确保经济增长的持久性，为财政收入的持续稳定增长打下良好的基础。

2.优化资源配置，推动产业结构的合理化和现代化。产业结构的调整要更多地发挥市场机制的作用，根据不同地区和行业的比较优势，有规划、有步骤、有重点地进行调整，努力发掘和培育新的经济增长点，实现经济结构和财源结构的合理化和现代化。在产业结构调整过程中，财政部门应积极发挥协调组织和监督作用，通过税收政策、投资政策和补贴政策等，促进产业结构的优化升级和产品结构的更新换代，从而实现财政收入结构的合理化以及财政收入的稳定增长。

3.继续深化国有企业改革。首先要明确国有企业在市场经济中的功能定位，合理界定国有经济的活动范围，减少企业数量，使国有经济主要集中于关系国家安全和国民经济命脉的重点行业和关键领域，着力提高国有经济的控制力和竞争力；其次要通过联合、兼并、拍卖、破产以及合资、合作、股份制改造等多种形式，实现资产重组，盘活国有资产存量，并按照市场需求和效益原则决定国有资本增量的投向和投量，切实做到投入一块，见效一块，增值一块，增收一块。

4.加大金融改革开放的力度，防范金融风险。一要深化金融调控体制的改革，完善金融监管机制，加强国际合作，提高处理国际金融事务，防范国际金融风险的能力。二要深化银行内部改革，防范银行内部的运作风险。三要加快发展多层次的资本市场，促进资本市场的规范化，积极发展新的金融工具，拓宽直接融资渠道。四要根据市场和金融发展的要求，制定与之配套的政策和制度，为市场发展和金融创新提供良好的政策环境和制度支持。

（二）财政内部风险的防范对策

1.深化税制改革，优化税制结构。为适应国民收入分配格局变化的需要，应将我国以流转税为主的单一主体税制转变为以流转税和所得税为主的双主体税制。为此，要逐步增加所得税收入征税的比重，特别是增加个人所得税征税的比重。一是将企业所得税与外商投资企业与外国企业所得税合并为统一的企业（法人）所得税，统一税制，公平竞争。二是完善个人所得税制，修订个人所得税法，将分类课征制改为分类与综合相结合的个人所得税制，实行个人财产申报登记制度和个人税号制度，建立税务法庭，加大税务执法力度，杜绝各种偷税漏税行为。三是尽快开征遗产税，调节个人收入差距，均衡社会分配。四是开征社会保障税，配合企业、劳动、人事、医疗等制度的改革，进一步调节社会财富分配。

2.整顿分配秩序，加强非税收入的规范化管理。加强非税收入的管理，首先要根据非税收入的种类和项目进行科学的定性和定位，在全面清理整顿的基础上，将基金和具有基金性质的收费列为“费改税”的范围，对一些不合理的收费、基金项目要坚决取缔，切实减轻企业、农民和个人负担。其次对需要保留的收费，要纳入政府预算，实行财政专户、收支两条线管理，同时，要研究制定相关的法律法规和政策规定，严格法制管理。再次要将经营性收费和行政性收费区别开来，割断经营性收费与政府的联系，使其完全通过市场取得收入，并依法纳税。

3.调整财政支出范围，优化支出结构，提高支出效率。根据市场经济条件下政府职能的转变，财政的供给范围主要限于公共产品的提供，凡是能够通过市场提供的产品就应该通过市场加以解决，而那些必须由政府承担的支出项目，财政必须予以充分保证，彻底改变财政支出的“越位”和“缺位”现象。要优化支出结构，积极支持科教兴国战略，加大对科技、教育、环境保护、社区服务、行政司法、社会治安、国防以及基础设施的投资力度，为经济稳定协调发展创造良好的外部环境。同时，要严格管理和监督，特别是要强化财政、审计、司法等部门对财政支出过程的管理和监督，并通过政府采购制度、定额定员、零基预算、成本效益分析、可行性研究等行之有效的管理方式和方法，合理有效地分配使用财政资金，提高财政支出效益，缓解财政压力，降低财政风险。

4.努力缩减财政赤字，控制国债规模。进一步完善国债市场，合理调整国债结构，制定恰当的国债利率，降低国债成本，适时调整国债期限，减轻国债还本付息压力，最大限度地规避和分解财政风险。