1994年，湖南永州市芝山区在全区12个乡镇开始试行分税制财政管理体制，1997年又作了进一步调整和完善。乡镇分税制财政体制的实行，极大地调动了乡镇理财的积极性，有力地推进了乡镇各项事业的发展，增强了乡镇财政自我发展的能力，取得了较好的效果。

一、乡镇分税制财政体制的主要内容

根据“财权和事权相统一；放权让利于乡镇，扩大乡镇收支自主权；按属地划分收支，按税种划分收入”的原则，以中央、省、市对县的分税制财政体制为基础，乡镇辖区内的收入分为三部分，即区级财政固定收入、乡镇财政固定收入、区与乡镇财政共享收入。区级财政固定收入指乡镇辖区内的东湘桥锰矿等7家区级企业上交的各顶税收。区与乡镇财政共享收入包括：农业特产税中的烤、晒烟税，区与乡镇分享比例，烤烟为3∶7，晒烟为5∶5；屠宰税、契税、耕地占用税，比例为4∶6；资源税，比例为5∶5；土地增值税，比例为5∶5。除区级收入和两级共享收入外，其他各项收入均属乡镇财政固定收入，包括农业税、烤晒烟税之外的农业特产税、增值税（25%部分）、营业税、城建税等。乡镇辖区内的各项支出全部下放给乡镇，包括农林水气象部门事业费、文教卫生事业费、公费医疗经费、抚恤和社会救济事业费、行政管理费、其它部门事业费及其他支出等。收支和补贴基数确定以后，国家财政体制如无重大调整，区对乡镇的财政体制、收支基数将保持稳定不变，新增人员、政策性增资等各种增支一律由乡镇自行解决，补贴基数从1999年开始逐年递减，减幅5%—10%。

二、乡镇分税制财政体制的主要特点

1.收支下放比较彻底，财权与事权基本统一。收入方面：乡镇范围内的企、事业单位、个人上交的税收基本下放给了乡镇。在乡镇辖区内的20多家区属企业，未下放的仅四家，而且都是严重亏损、包袱沉重的企业，粮站、农村信用社、营业所、国营林场、供销社等上交的地方税也全部下放给乡镇。支出方面：各个部门的支出全部下放，教育、卫生也不例外。在确定收支基数时，充分考虑了各乡镇经济基础、自然资源、发展潜力等多方面因素，基本保证了乡镇人员工资等正常运转所需支出。由于收支下放比较彻底，财权与事权基本达到了统一，乡镇既有压力，又有动力。

2.资金调度比较灵活。为了给乡镇更大的资金调度自主权，乡镇固定收入全部缴入乡镇金库，共享收入先入乡镇金库，年终决算时结算，这样既做到了操作简便，又扩大了乡镇资金调度的自主权。为了保证区财政的利益，农业税全额上解区金库。在乡镇财政收入中，农业税所占的比重大，一般在60%以上，具有明显的季节性，从而导致整个收入难以均衡入库。上半年收入很少，8—10月收入特别集中。为保证乡镇人员工资的及时发放，1—7月区财政借给乡镇部分调度资金，再通过农业税入区金库的办法予以扣还。农业税入区金库后，扣除原借调度资金后，全部下拨给乡镇，并要求乡镇从所下拨的资金中预留一个季度的工资专户储存。

3.乡镇国库配套，并实现了业务处理电算化。为适应乡镇分税制财政体制的需要，1997年7月芝山区在12个乡镇全面建立了乡镇国库，为每个国库配置了微机及配套设施，实现了国库业务电算化。近两年来，乡镇国库基本做到了收入及时收缴，支出及时拨付，收支情况正确反映和核算，报表及时、规范、准确报送。国库的建立和运作，加深了乡镇领导、财税干部对分灶吃饭、分税制财政体制的理解，为乡镇预算（包括乡镇自筹、统筹资金）资金统管、乡镇财政综合预算的实行提供了基础。从1998年起，全区就全面实现了预算内外资金统管，而且全部进乡镇金库。1999年又在乡镇全面推行了综合财政预算。

4.完善了行政配套措施。为确保乡镇分税制财政体制的顺利实施，芝山区采取了一系列过硬的行政措施：一是区委、区政府提出财政工作是一切经济工作的生命线，要求各乡镇切实抓好财政工作；二是各乡镇每年都要和区政府签订财政收入目标责任书。乡镇书记、乡镇长、常务乡镇长、人大主席各交押金1000元。任务完成各奖1000元，并退押金，未完成任务的，押金转为罚金，上交区财政，年终严格奖罚兑现；三是区委、区政府对乡镇实行综合目标考核，取消各部门的单项考核。在综合考核中财政收入占25%的比重，而且是唯一能够加分的指标。

三、乡镇分税制财政体制的运行成效

乡镇分税制财政体制的稳步实施，取得了较为明显的成效，具体体现在以下几个方面：

1.促进了乡镇理财观念的转变。分税制财政体制明确了乡镇的财权和事权，把大锅饭改为分灶吃饭，区财政不再包揽乡镇的各项支出，乡镇的收支自己当家作主，自求平衡，自求发展。这样既给了乡镇动力，又给了压力。乡镇领导都深深地认识到自己肩负的责任重大，从而转变了理财观念，由过去的被动理财、消极理财改为全方位的主动理财、积极理财。“花钱向上要、没钱打报告”的思想逐步改变，“乡财乡理、乡事乡办”的思想逐步形成。

2.促进了财政收入的增长。实行分税制财政体制后，乡镇能否完成收入任务，是能否保证工资发放和社会稳定的大事。为确保收入任务的完成，各乡镇都采取了过硬措施：一是普遍加强、充实了第一线征管力量，并建立了责任制，如邮亭圩镇1998年初有财政干部22人，镇党委、政府考虑到税收征管点多、面宽，财政所无法管过来，从政府抽调了29名干部和财政所的同志共同组成财贸组，专抓财政收入，又明确了85人协助抓财政收入，工资与收入完成情况挂钩。1998年因未完成任务而被扣工资的有95人，人平扣款2200元。二是强化屠宰税代征管理，并采取“逐组走访、逐栏查看、逐家登记、逐户建卡、逐季销号、出栏缴税”的管理办法。三是各财政所在对应税农业特产产品进行清理的基础上，按品目、纳税人分别建卡，做到了情况清、底子明。四是对车船使用税、个人所得税、建筑营业税、投资方向调节税、集贸市场税等进行了专项清理，避免了税收的流失。随着征管力度的加大，征管措施的逐步完善，财政收入一年上一个台阶，大部分乡镇连续两年实现收支平衡，基本保证了政府工作的正常运转和各项事业稳步发展。1997年全区一般预算收入完成4507万元，比上年增加467万元，增长11%，其中乡镇财政一般预算收入完成2375万元，较上年增加148万元，增长6.1%；1998年完成5229万元，比上年增加722万元，增长16%，其中乡镇财政一般预算收入完成3152万元，较上年增加579万元，增长22.5%。

3.促进了乡镇各项事业的发展。分税制财政体制实行后，乡镇教育、城建、水利等建设所需的投资都需由乡镇自筹解决。各乡镇充分发挥各自的主观能动性，采取多种方法，筹集资金用于学校、城镇和水利建设。据不完全统计，1994—1998年，以上几个方面的投入累计达到5900万元。邮亭圩新镇、珠山镇狠抓城镇建设，街道宽广平坦，楼房鳞次栉比；各乡镇的水利条件有很大的改善，以前极度缺水的大庆坪，现在大多数地方都能够种上双季稻。

4.促进了乡镇财政管理水平的提高。实行分税制后，乡镇的增人增支、政策性增支都得由乡镇自行解决。加强乡镇财政管理，把有限的资金用在刀刃上，让其发挥最大的效益，就成为乡镇财政面临的一个新的课题。各乡镇都进行了认真的探索，积累了一定的经验。一是预决算制度逐步完善。各乡镇都按照《预算法》的要求，编制较为规范的预决算，并对支出严加控制，避免支出的随意性和盲目性。二是财政财务制度逐步健全。1998年珠山镇主动委托会计师事务所对全镇大的基建项目进行了审查，基建总造价为680万元，通过审计，共核减73万元，相当于该镇一个半月的工资。三是实现预算内外资金统管。乡镇实施分税制后，应属乡镇的支出下放给了乡镇，这对财力不够壮大的乡镇无疑增添了压力。为了弥补财力不足，充分发挥资金使用效益，乡镇逐渐把预算外资金（包括自筹、统筹资金）统一纳入了财政管理，1998年都进了国库，真正做到了统筹兼顾。凼底乡1997年以前各项资金都集中在各个部门，乡镇财政无法全面、统筹、合理地安排支出，造成该乡工资发放困难，各方矛盾十分尖锐。因多头付款，个别工程甚至多付了工程款也未及时发现。1998年在区财政的帮助下，各项资金都集中由乡财政统一安排，从而保证了工资的按月发放，保证了应缴区财政的各种款项及时上交。