甘肃省张掖地区财政部门在基本解决预算外资金财政专户储存和收支两条线管理之后,认真探索综合财政预算,从根本上加强收费(基金)收缴管理和提高预算内外资金的整体效益。1996年7月国务院发出了《关于加强预算外资金管理的决定》以后,张掖地区财政部门在认真摸清预算外资金底数的基础上,针对预算外资金管理方面存在的一系列突出问题,将改革收费管理办法、推行综合财政预算(以下简称“两项改革”)作为全区财政工作的重点来抓,取得了较好的成效。1997年全区预算外财政专户收入较上年净增2955万元,增长28.3%;全区预算外资金总支出较上年同期下降13.7%,其中行政事业性支出和基本建设支出较上年减少3332万元。1998年全区预算外财政专户收入16035万元,较1997年增收2643万元,增长19.7%。
一、“两项改革”的主要做法
1.改革收费管理办法。将各单位执收的行政事业性收费(基金)等预算外资金收入,实行收缴分离。其核心是取消各单位预算外资金收入过渡户,由收费管理局办理收缴结算。具体运作办法是:
(1)财政统一票据。各执收单位的收费收入和其他预算外收入一律使用省财政厅监制的统一专用票据在收费大厅结算;执罚单位统一使用省财政厅监制的《甘肃省罚没款收据》在收费大厅办理执罚直缴结算。
(2)集中定点收款。经财政处与人行地区分行商定,指定工商银行和地区收费管理局联合对外设立收费大厅,提供资金缴拨、票据领购、核销一条龙服务。各单位取消预算外收入过渡专户后,实现了大部分收费收入直缴财政预算外资金专户,罚没收入划缴金库,资金周转时间由过去的30天缩短到现在的3天。
2.实行综合财政预算。按照“全额管理、核定收支、超收奖励、短收自负、比例调控和综合平衡”的预算管理方式,将预算内外资金结合起来,统筹运用,统一管理。运作时主要抓四个环节:
(1)合理核定收支预算。财政部门根据各单位年度收支计划,参考以前年度收支执行情况,核定收入任务;总收入中剔除上解上级支出和政府调剂资金后,按不超过当年预算外收入80%的限额,细化支出管理,采取人员经费按实际、公用经费按定额、专项经费按可能的预算编制原则,使支出管理趋于规范。
(2)征收政府调剂资金。实行综合财政预算的行政事业单位,以财政部门核定的单位收入为基数,其行政性收费收入政府统筹20%,其它预算外收入除教育、科研部门和社会福利事业政府不予统筹外,其余区别不同情况政府统筹10—20%,收入按政府统筹后的余额,纳入单位综合预算。政府统筹资金主要用于本系统基础设施建设和重点专项支出。
(3)实行结余奖励。单位综合预算结余60—80%建立事业发展基金,40—20%建立职工福利奖励基金。具体比例由单位申报财政部门审批。
(4)确保预算综合平衡。综合财政预算一经批准,必须严格执行,不得随意变更,确因政策发生变化需要进行调整,属预算外资金部分要经主管部门审查后报财政部门批准方可执行,但不得安排赤字预算。
各级财政部门,妥善处理改革、发展与稳定的关系,全力克服财政收入增量有限、刚性支出增加、平衡难度大,给财政工作造成压力和困难,积极推行财政“两项改革”,建立运行有效的预算外财力征管体系和财政调控体系,促进了全区预算外资金管理走上科学、规范和法制化的轨道。财政“两项改革”初见成效,主要表现在增加了财政供给规模,调整了不合理的财力分配结构,规范了收费项目管理,增强了政府调控能力。
二、完善综合财政预算管理需要继续探讨和解决的几个问题
1.财政专户管理的范围问题。就张掖地区财政“两项改革”的实践看,各县(市)财政专户管理的资金范围不统一。地区级实施综合财政预算,财政专户管理的资金除国务院规定的预算外资金以外,还涵盖了固定资金变价、出租收入税后部分及事业单位经营服务性收入。上述收入是否全部纳入财政专户管理、实行收支两条线还值得研究。
2.财政内部分工问题。在综合财政预算管理方面,由于财政内部管理与其他专业科室分工尚不明确,谁也无权和无条件监督管理全部经费的使用,给预算单位留下诸多回避监督的空档,因此财政内部分工管理还有待进一步完善。
3.综合财政预算缺少严格的法定程序。预算外资金收支预算及执行,单方面由财政部门约束管理,尚未形成向本级人大常委会报告制度,缺少严格的法定程序。
实施综合财政预算管理从长远讲是各级政府充分应用财政政策进行宏观调控、实现财政资源配置、收入分配,经济稳定和发展三大职能的重要手段,它可以激发预算内外资金协调发展,相互促进,进而达到振兴财政的目的。