集中财力，振兴国家财政是十五大确定的跨世纪财政发展目标。要实现这一目标，关键是建立良性发展的财政运行机制。

一、建立财政收入稳定增长机制。1994年中央对各省实行分税制财政体制以来，运行总体良好。但是在此期间，由于多方面因素影响，地方收入增幅逐年回落，且地方级收入中税收收入比重也有所下降，给地方财政收入稳定增长构成威胁。主要是因为在中央上划主体税种的同时，地方缺乏必要的税收立法权，地方税建设明显滞后。因此，要建立财政收入稳定的增长机制，首先，必须完善地方税体系。同时，这也有利于推进税费改革。目前的税制结构中，大部分地方税是比较零星、稳定性差的小税种。税基较窄，而且同当地经济增长的相关性较弱，收入弹性低，增收潜力小，收入不稳定。在这种收入格局下，地方政府自然而然地选择依赖大规模收费来筹集事业发展资金。为完善分税制，更彻底地解决当前收费膨胀问题，应赋予地方政府一定的根据本地实际开征某些税种的权限和在一定范围内调整税目、税率等权限，以充实地方税种。其次，要调整优化财政收入结构。目前我国财政收入中来自国有经济部分占70%以上，结构不合理，应通过完善税制，加强征管，扩大来自非国有经济和居民个人的财政收入来源。同时注重提高第三产业增加值的财税贡献率。据对福建省三产业财税贡献率情况初步调查测算，目前三个产业增加值中财税贡献率差别很大。第一产业营业盈余率和财税贡献率仅7.8%和3.03%；第二产业营业盈余率和财税贡献率分别为26.46%和16.54%；第三产业营业盈余率为39.10%，而财税贡献率仅6.6%，有待提高。为此，在安排确定财政收入任务时，应按照财政收入增长与经济增长相适应和逐步提高财政收入占GDP比重的要求，重点考虑各种税种与产业结构的关联度，在夯实GDP的前提下，预算同口径财政收入与GDP增长弹性系数不少于1，税收收入特别是工商税收增长与GDP增长的弹性系数要大于1。第三，组织收入工作应坚持“依法、均衡、扎实”原则。做到以旬保月、以月保季、以季保年，使各月收入进度基本达到序时进度要求，避免前松后紧，防止收入流失或“寅吃卯粮”，搞实财政收入。

二、建立集中、高效的财政支出机制。当前，财政支出中比较突出的问题是“越位”和“缺位”并存，预算约束软化，资金使用分散，支出效率不高。按照建立公共财政基本框架的要求，加大财政支出改革步伐，调整优化财政支出结构，强化财政支出管理，提高财政资金使用效益是今后亟待解决的问题。第一，结合政府机构改革，切实精减机构和人员，继续把控制人、车、会、话作为财政支出管理的重点。第二，规范财政资金供应范围。财政资金供给应逐步退出经营性和生产性领域，转到社会公共需要上来，大幅度减少生产性基建投资和企业挖潜改造资金，并逐年减少事业单位经费。对不同事业单位进行类型划分，采取不同的经费供应方式：对公益性事业单位，财政应保证其正常经费供应；对半公益半经营性事业单位，财政可按照预算内外收支统管的要求，采取定期定额或定项补助；对经营性事业单位，应尽快促其走向市场，与财政供应脱钩。第三，推行政府采购制度，解决支出行为失当问题，提高财政支出效益。当前可先对车辆购置、维修及保险、电梯、计算机网络设备、医疗设备以及大宗办公用品等实行政府集中采购，待总结经验后全面推开。第四，改革财政性专项资金管理办法，着力“治散”。应按照事权与财权相统一的原则，对现有专项资金进行清理，该调整的调整，该取消的取消，清理和取消的资金并入转移支付盘子。同时，严格专项资金审批程序，对保留的财政性专项资金要规范办法，明确年初预算落实到具体项目比例，以增加透明度，减少随意性。

三、建立财政困难县摆脱困境的激励和约束机制。财政困难县要摆脱困境，必须把立足点放在自身的努力上。当然，上级财政也要辅之以积极扶持措施：一是选择一些最为困难的县，实行财政收支由省里监控。预决算在向同级人大报告之前应先接受省财政指导，执行中也要接受省里监督。二是开设困难县工资专户，并建立困难县工资发放月报制度，以确保困难县工资发放，尤其是教师工资发放。三是建立困难县自身努力程度的考核指标体系。如经济增长水平、财政收入占GDP比重和税收收入占财政收入比重、财政供养人数占总人口比重以及会议、车辆、接待、出国等几项行政经费开支水平。四是建立困难县财政基本公共支出保障机制，加大财政转移支付力度。五是采取累进制以奖代补办法，鼓励困难县通过自身努力实现财政经济持续、快速发展。六是上级各部门形成合力，实行资金、政策捆绑使用。各种确定的专款尽可能在上半年下达到困难县，以利于困难县结合自己财力统筹运用。七是对现有财政困难县实行分类指导，签订目标责任，对按期实现目标的，可给予重奖，对因主观努力不够，不能按期完成的，取消各种奖励政策。

四、建立财政风险防范机制。当前，我国财政尤其是地方财政潜在风险不少。一是政府直接举债的风险，主要是由财政统借的内外债风险，如利用世行、亚行贷款、政府间贷款等；二是财政直接担保或通过财政办的信托公司、担保公司担保或以政府名义出具的各类承诺函、保函等所要承担的风险；三是国有企业债务的连带风险；四是财政部门办的信托、证券、实业公司以及境外企业的风险；五是金融机构特别是农村信用社、基金会清理整顿涉及到基层财政的风险。在这些风险中，政府财政债务风险尤为严重。一些地方干部为追求“政绩”，盲目铺摊子，负债已超过偿还能力。为了防范和化解财政风险，当前必须在加紧清理现有政府债务，妥善解决存在的问题的同时，制定完善地方政府融资制度办法，并突出以下几点：一是坚持量力而行，严禁超财力办事。各地应根据本地区经济水平、财力状况来决定投资规模，科学地安排财政支出中经常性支出和建设性支出的比例，确立以保“吃饭”、保法定、保稳定作为前提，自觉建立投资财力约束机制。同时，注意各项建设包括基础设施在内的政府投资规模同本地区实际财力相适应，不片面追加财政力所不及的建设支出，而把财政缺口留在经常性支出上。二是严格界定政府债务范围。目前，我国外债风险指标虽低于国际公认的警戒线，但就政府而言，举借外债应特别慎重。要严格界定政府债务特别是外债范围，合理确定政府债务规模，严格执行政府及其部门不得为企业借款提供担保的规定，把企业行为同政府行为分开。在借用外债的同时还应考虑国内相应的配套资金。三是重视提高政府债务使用效率和效益。加强政府债务项目可能性研究和项目建成投产后的管理，提高项目效益，通过经济效益提高来确保政府的偿债能力。政府债务如果用于以社会效益为主的公共服务项目，必须根据偿还本息的要求，在到期前就在年度预算支出中逐年安排偿还资金。四是坚持谁借、谁用、谁还原则，建立健全借、用、还相统一的机制。各级政府和各个部门都要切实增强债务风险意识，加强政府债务和国有企业债务管理。各级财政和用款单位都应建立偿债基金或偿债准备金，分担偿债风险，特别是由财政转贷的内外债务应健全各种承借承还措施。五是搞好外汇风险防范。财政部门和项目主管单位应成立外债风险防范小组，可聘请经济专家组成金融智囊团，建立灵活有效的外债风险机制，通过币种互换等避免外债偿还及汇率变动风险，并采取必要的外汇保值、增值措施。六是清理整顿财政信托公司、证券公司和国债服务部，加快财政境内外企业同财政部门实现人、财、物完全脱钩。

五、建立严格规范的财政管理监督机制。依法理财、规范管理是财政管理的方向和目标。财政作为社会经济管理的综合部门，更要注重规范化管理，把进一步整顿财经秩序同规范财政管理有机结合起来。当前，应突出抓三件事：一是硬化财政内部预算约束，搞实财政收支。现在个别地方出现虚假苗头，比如在收入方面，征收“过头税”、“寅吃卯粮”，擅自扩大收入范围，虚收虚列；支出方面，由于虚抬收支基数和一次性、非经常性收入过多，在年初安排支出预算时没有剔除，或支出预算背离财力增长的可能，造成执行中预算落空；在平衡方面，表现在为取得上级政策的奖励而搞账面平衡，将一些硬支出留在预算之外等等。这些搞虚假收支、虚假平衡的“掺水”做法，比搞赤字的危害性更大。今后应建立对下级财政预决算专项审查制度，开展财政收支扎实程度的调查和考核，对弄虚做假，搞虚收虚列的，要严肃批评，坚决纠正，采取措施，夯实财政。二是全面抓好预算外资金管理。从清理预算外资金银行账户入手，以规范单位财务管理为前提，以建设效益财政为目标，通过编制综合财政预算，全面实施预算外“收支两条线”管理。要建立单位预算内外收支银行账户监控体系，进一步规范收支行为，实现预算内外资金统筹使用，集中财力，保证重点。三是继续清理整顿会计秩序。实行国有企业、国有控股企业总会计师政府委派制，完善会计核算制度，强化企业财务监督。同时要增强会计师事务所、注册会计师法律责任意识，加强监管，以保证其依法、独立、客观、公正履行职责，防止会计信息失真。

（作者为福建省财政厅厅长）