（一）

1998年，我国为应对国际金融动荡、国内经济运行变化和体制转换所引起的需求不足，采取了扩大内需的方针，特别是在适当的货币政策配合下，着力推出了积极的财政政策。这些政策措施对去年下半年经济增长速度扭降转升和推动今年上半年继续稳定增长起到了积极作用。同时，应当看到，迄今扩张性的财政政策所启动的只是政府的公共投资，对于非政府性的社会投资、民间投资和居民消费需求的拉动还不很明显，内需不足对经济增长的制约作用仍然存在，商品零售价格和居民消费品价格指数负增长趋势尚未根本扭转，失业和下岗情况仍在发展。为什么这次增加政府投资，对启动社会总需求的效应不像过去那样全面而迅猛了呢？这可以从几个方面来看：

从投资需求看，经过20年的经济改革，我国投资主体趋于多元化，投资行为趋于市场化，投资风险机制逐渐强化，企业、银行的财务约束逐渐硬化。所有这一切都使得中央政府的投资决策，不像过去计划经济时代那样容易启动地方、部门和企业的投资行为，再加上当前供大于求、最终需求不足、物价持续走低的市场情势，影响了投资收入预期和投资者的投资意愿，导致了社会投资启动过程缓慢。

从消费需求看，经过20年的体制改革，我国居民从过去被动的配给对象、定量消费，转变为自主的消费者，居民消费行为逐渐理性化，“预期”在消费行为当中起着越来越重要的作用。在传统计划经济时期遗留下来的“低收入、低工资、低消费”观念影响仍然主导着经济决策的条件下，随着住房、医疗、教育、养老等社会保障制度的改革，原有的实物性、集团性、福利性的消费逐渐减少，原有体制内居民的市场性支出逐渐增加，明显的就是教育支出、医疗支出，而货币性收入虽有所提高，但并没有随着经济发展相应同步提高。因此，减收增支的预期、下岗失业的阴影、收入差距的拉大，导致了居民可支配收入的边际消费倾向下降，边际储蓄倾向上升。居民花钱更加谨慎，储蓄意识增强。由于现行积极的政策不触及收入分配关系的调整，消费需求也难以对扩大内需的宏观调控作出迅速的反应。

总之，由于投资需求和消费需求机制上的上述变化，政府财政公共投资对社会投资的拉动效应、对最终消费的拉动效应有所减弱，再加上供给方面企业优胜劣汰机制和企业内部的和企业家激励机制迟迟未能形成，国有企业一般缺乏必要的创新动力来调整产品结构，提高产品质量，因此，供给结构不能迅速调整以适应新的需求格局，更加限制了积极财政政策拉动社会投资和消费需求的实际效果。另外，增加的政府投资局限于产业链条较短的基础设施项目，国债投资支出结构和方式没有很好地同启动民间投资和居民消费结合起来，这些都不同程度地削弱了积极的财政政策实际的启动效果。

（二）

正是基于财政投资拉动效应，即“乘数”效应减弱的判断，经济理论界的一些人士曾经认为，依靠政府投资拉动经济的作用，只能持续到今年上半年。今年下半年和明年再用这个办法将要失灵了，主张要出“新招”，寻找新的启动手段。主要是更多地依靠增加货币和信贷的供应，或是增加股市的资金，着力于直接启动民间投资和消费，来弥补和接替由于积极的财政政策效应减弱后的经济增长动力不足的问题。

我以为，在目前社会投资和居民消费相对于政府投资来说启动比较缓慢的情况下，理论界强调直接鼓励民间投资和消费，并增加金融支持的论点是正确的和必要的。事实上，今年的经济工作在这些方面已安排了不少积极措施。一季度以来，货币供应量增幅比上年同期明显上升。6月份又进行了自1995年以来第七次降低存贷款的利息率，最近又采取了活跃股市的措施，等等。当然这些都是在继续发挥积极的财政政策主导作用的同时进行的。那么，从今年下半年起，积极的财政政策是不是将不再作为启动经济的主要支撑了呢？我以为，这样的判断恐怕还嫌早了一点。

首先，启动社会投资和居民消费也需要一个过程，而不是一蹴而就的。社会投资的主要制约因素，一是资金，二是市场。从资金看，目前社会储蓄大于投资，金融系统存大于贷，而且差额颇大，宏观上来说资金没有问题；金融上主要问题在于储蓄转化为投资机制上的障碍有待消除，亟需建立通畅的金融通道。问题更大的是市场不振，归根结底，其要害仍在于居民的最终消费需求不足。目前各方面提出来的启动消费的办法颇多，但大多不易立竿见影。就拿当前人们议论最多的“消费信贷”来说，贷款买房、买车，这的确是促进消费的一个好办法，从长期来看是个发展方向，不仅汽车、住房，而且其它一些耐用消费品、房屋装修、教育费用等等，均可实行。然而，从近期看，遇到居民消费观念不习惯于“寅吃卯粮”，收入水平低不敢问津，信用担保难保证，银行谨慎，手续繁琐，贷者望而却步，等等，障碍甚多，拓展的步伐并不尽如人意，出现了所谓“叫好不叫座”的现象。那末，降低低息率、搞热股市能否有效地刺激消费呢？在居民储蓄动机主要是为了保障未来生活而不是为了赚取现时利得的情况下，降低利率并不能明显起到刺激消费、降低储蓄的作用。至于股市与消费的关系，有不少人士鉴于一些发达市场经济国家（地区）的经验，认为炒热股市可以借助股票升值、财富放大使人们产生一种“丰富感”，产生财富效应从而刺激他们购买的欲望。但我国目前股市市值总额占GDP的1/4，其中流通股市值只占7—8%，远低于发达国家（地区），至于股民或个人投资者占居民的比重，现在据说有4000万个股市投资者，除去机构投资者、重复登记的，个人投资者没有这么多，占总人口不到3%，虽然发展得很快，作用也不可忽视，但是，实体经济的主体仍在股市之外，基本不受其影响。80%的中小投资者即使从股市赚钱，也是重新投资于股市，很少花费，并不会产生那么大的财富效应。当然，当前这一次银行降息幅度较大，股市牛劲也较大，会吸引部分储蓄转入证券市场，这对松动部分上市企业的融资，减轻银行存大于贷的压力，促进间接融资向直接融资转化是有好处的。但能否激起广大企业的投资意愿还很难说，这要取决于市场消费需求和盈利指标能否上去，而如上所说，降息和股市升温对市场需求的刺激和影响目前是不能期望过大的。在居民消费和民间投资没有启动之前，积极的财政政策看来还不能放弃。

其次，去年以来由积极的财政政策开启的基础设施建设项目，工期长、规模大的，需要继续投资才能建成，工期短、近期项目建成以后，还要有后续项目来接替，才能保持投资和经济增长的势头，不然会发生建设投资的断层现象，造成不必要的损失，影响增长波动幅度。今年4月，我在中国社科院春季形势分析预测会上已经提出了这个看法，接着果然出现了断层的迹象。今年4月以来，国有及其它经济类型固定资产投资增幅比一季度急剧下降，（一季度投资增长同比增幅为22.7%，四月份为11.3%，1—4月份平均为18.19%，1—5月份平均为17.6%），什么原因呢？其中最主要原因就是去年七月份开始的国债投资集中期已经基本过去，国家特别是国债支持的一些重点工程、尤其是赶在汛期到来之前完成的水利工程项目陆续完工投产，实际投资工作量相应减少。其它原因还有，如配套资金不到位等问题。为防止投资增长和经济增长断层现象的加深，就更需要继续增发国债，注入必要的政府投资，继续实施积极的财政政策。

再者，政府投资“乘数”效应的减弱，并不意味着政策失效，还有实施政策的时滞问题、产业链条短的问题以及配套资金不到位的问题，等等，只要实施政策力度和时间足够，配套资金足额到位，后继投入及时续上，投资行程中不发生断层现象，那么，政府推动经济增长的后续作用，是不容忽视的。

所以，我认为，在直接启动民间投资、居民消费的措施尚未发挥足够有效作用以前，以及在出口需求不振的局面尚未扭转的情况下，为了支撑必要的经济增长幅度，还要积极扩大国内需求。因此，我以为，今年下半年和明年上半年，继续坚持积极的扩张性财政政策还是有必要的。

（三）

积极的扩张性财政政策是一项特殊情况下实行的特殊政策，作为防范和治理通货紧缩的短期手段，不宜长期实行，不能靠发债维持经济增长。从中长期来说，还需要坚持适度从紧、动态平衡的财政政策。这是我国许多有识之士的共同看法。现在看来，由于前述原因，这个特殊的短期政策延续的时间可能要比一些人士早先设想的半年、最多一年这样的时间要长一些。问题在于今后一段时间我国经济有没有支撑财政赤字继续扩大的能力空间，这个支撑能力空间可以从以下几个层次来分析：

第一个层次是国债余额和财政赤字占财政支出的比率。我国财政支出对国债和赤字的依存度还是相当高的，据测算，1998年国债余额占当年财政支出的比率为67.7%，大大高于国际公认的警戒线（25—30%）。赤字占当年财政支出的比率达15%，相当于1990—1995年期间美、加、英等国的平均水平。这表明，如果单纯从财政能力的角度来把握扩张性财政政策的空间，那么，以国债或财政赤字的方式支持的政府投资进一步扩张的余地是很有限的。但是，我们不能单纯就财政论财政，而要把财政作为政府调控经济的手段和工具，来考察国债和赤字同GDP的关系。因此，就要看第二个层次，即国债余额和赤字占GDP的比重，这是更全面、更综合地反映一国举债能力和赤字负担潜力的指标。我国以国债或赤字方式动员的社会资源比率并不高，据测算，1998年、1999年国债余额占当年GDP比重约为10%，赤字占当年GDP比重两年分别为2.2%和1.7%，债务和赤字的相对规模远低于国际标准，譬如《马约》对加入欧元体系国家的国债和赤字的控制线分别为60%和3%。因此，如果从全社会可动员资源的角度考虑，财政政策进一步扩大的空间还是比较乐观的。第三个层次，即国家综合负债指数。国家实际负担的债务规模，除国家预算公布的赤字债务以外，还有银行不良贷款、政府担保的外债等。据测算，中国国家综合债务占GDP的比率，1998年约为50%左右，低于许多国家。这表明我国仍然有相当大的发债余地。第四个层次，是一个很重要的层次，即从储蓄与投资的关系来看，我国储蓄率较高，占GDP的40%，这应该是有利于经济增长、有利于积累的，但是，由于当前居民储蓄增长过快，而且在继续加快，则反映了消费需求的疲软和资源的闲置。近年来虽然银行利率多次下降，每年储蓄仍以7000—8000亿元的幅度迅速增长，光是今年前5个月就增长了5599亿元，储蓄余额5月底达到近6万亿元。这是一个很大的数额，其中有相当一部分未能转化为有效投资。统计显示，全部金融机构今年5月末各项存款余额（除居民储蓄存款外，还包括企业存款等）达10万多亿元，而各项贷款余额不到9万亿元，存大于贷12543亿元，这是一个非常大的数字。而去年发的国债才1000亿元。这说明进一步实施扩张性财政政策、扩大利用国债进行政府投资，还有很大的空间。

综上所述可知，目前，进一步实施扩张性的积极财政政策，既是形势发展的迫切需要，也有实际的可能。现在的问题是，在进一步实施扩张性积极财政政策时，如何把握好扩大内需的机遇，结合好适当松动的、稳健的货币政策，以及发展资本市场的政策，合理安排政府投资方向和调整财政收支结构，以提高财政货币政策的绩效，直接引导、启动社会投资和居民消费。通过加快发展和深化改革来提高国家经济实力和财政能力，只要国家财政能力能够随着国家经济实力的增强而提高，偿还国债、削减赤字，中长期国家预算做到动态平衡，是可以做到的。美国这么多年来都是财政赤字，但是通过一系列政策，实现了经济增长去年做到了财政有余，我们也是可以做到的。

（四）

近年来我国宏观调控的实践证明，单纯依靠政府投资未能很快启动非政府的社会投资和居民消费，除上述原因外，还有财政收支结构和投资导向的问题。去年以来为扩大内需而增发的国债，限用于基础设施建设，而不用于加工业和其它方面，其目的在于克服国民经济中的短线瓶颈、增强发展的后劲，避免再蹈重复建设的覆辙。这一决策无疑是正确而有效的。但在扩张性财政政策安排的投资中，一般比较偏重于资本密集、规模较大，并且由政府全资包揽的重点建设项目，而对劳动密集的、中小规模的，以及吸纳社会民间资本参与的生产建设项目，则较少考虑。至于将增发的国债用于消费性的转移支付，如支持社会保障和教育等方面的支出，则碍于预算制度，更欠考虑。以上种种原因，再加上金融体制和信贷政策的配合上存在的诸多问题，导致了去年以来实施的扩张性财政政策难以取得迅速带动民间投资和消费的成效。

今后进一步实施积极的财政政策，增发国债，扩大政府支出，我认为需要考虑调整财政收支结构和政府投资方向，使之更有利于民间投资和最终消费的启动。

1.要坚持基础设施为主的投资方向，继续加强对一些薄弱环节设施建设如农村电网、城市公用设施等建设，同时，大力加强对传统产业、特别是装备工业的技术改造投资和新兴的高科技产业的风险投资，以促进我国产业结构的升级和国际竞争能力的提高。在继续兴办资本密集、规模较大的工程项目的同时，更多地考虑劳动密集、而技术和含量也不太低的中小型生产建设项目，以便更广泛地调动地方和企业的投资意愿，较好地解决就业问题。

2.要创造条件，允许非国有经济参与基础设施项目和非竞争性行业的建设和生产，不可再迷信、固守那种基础性、非竞争性行业由政府办，非基础性、竞争性行业由民间办的传统的分工观念。从发达国家的实践经验来看，只要制度安排得当，非国有经济也会积极而有效地参与基础设施建设和非竞争性行业（如交通、电讯等）的投资。因此，除少数特殊例外，要废除政府全资独家包揽的做法。要广泛运用财政贴息、政府控股或参股、财政担保等手段，来充分调动、吸纳社会资金参与基础设施、基础产业、高新技术以及传统产业改造等方面的投入。我很欣赏人们用“四两拨千斤”来形容这种财政政策的效果。在目前社会储蓄资源较为丰富、银行可贷资金较为充裕的条件下，从有限的国家财政投资中拿出相当的比重来起这种杠杆和带动作用，肯定能比政府独家包揽的直接投资收到更大的效果。不仅非竞争性领域的增量投资可以采取这个办法，包括竞争性领域在内的存量资产也可以结合国有资产的战略重组，通过国有资产的逐步退出，拓宽非国有经济的投资空间。总之，要改革长期以来形成的限制民间投资范围的歧视性投资体制和政策，使非国有经济能够进入更宽泛的投资领域。当然，实行这些重大举措，既需要财政政策的启动，也需要有信贷货币政策的配合。财政政策方面，要考虑必要的税收减免，对国家鼓励投资的领域实行税收的抵免、加速折旧等扶持措施，譬如对高附加值产业适当降低增值税率，对机电产品等出口继续提高出口退税率，等等。信贷政策方面，关键是要建立和完善中小企业和投资者的融资安排，解决非国有企业筹资困难，投资成本过高等问题，有效地支持和引导社会民间投资。

3.扩张性财政政策的政府支出，理论上实践上都可以不限于建设性投资，也可以包含直接增加公共消费和影响居民收入与消费的财政支出。比如，当前为了启动居民消费，可以考虑适当增加、提高职工工资的支出，完善居民服务的支出，支持社会保障制度的支出，等等。财政收支对国民经济有三条最基本的功能，一是发挥社会稳定器的作用，二是调节国民收入再分配的功能，三是资源配置的功能，其中最直接的是财政投资。最近媒体讨论当中有人提出，这三个功能中，稳定功能和调节功能比资源配置功能更应优先考虑，认为即使从纯粹影响需求的角度分析，优先考虑财政的稳定和再分配功能也是合理的。举例来说，假如不是把1 000亿国债收入用于投资支出，而是用在对贫困阶层的救济、对下岗职工的补贴、对失学儿童的资助，建立各种保障基金或者用于对农民贷款的贴息等，其对促进需求的作用也许会更大。因为这些人的边际消费倾向是相对高的。我看这种意见不是否定财政的投资功能，而是强调利用财政政策（包括国债手段）直接影响收入分配和消费倾向的功能，这是有一定道理的。

（五）

近来出现的最终消费需求不足的问题，从现象上看是由于居民消费结构进入升级换代期，收入预期下降，支出预期上升等原因造成的。但是，深层次的原因，却在于分配体制上的缺陷，收入分配关系没有及时调整以适应经济发展和体制变革的要求。

如何从调整收入分配关系入手，提高居民整体的消费购买倾向，以启动最终消费，这个问题涉及经济体制和经济政策的方方面面。就财政政策方面来讲，我以为目前要强调以下几点：一是要从思想上澄清过去计划经济体制下遗留下来的对体制内人员仍实行低工资、低收入传统决策观念的束缚。我国生产力水平低，当然不能用发达国家居民的收入消费水平来比，但以发展阶段相似的国家和地区作为参考系，特别是用我国自己体制外由市场决定的收入消费标准作为参考系，来调整体制内人员收入水平和分配关系，是可以的。二是要结合原有实物化、福利化、集团化和供给制消费体制的改革，大力提高体制内在职人员的制度性工资收入，适度提高离退休人员、下岗职工以及其他低收入生活困难居民的收入和补贴。进一步使企业职工收入与企业效益挂钩，建立企业家年薪制，使之与其负担的责任、风险和贡献相适应。三是通过改革和规范税费征收制度，认真落实对企业和农民的减负政策，为提高企业职工和农民的收入和购买力创造有利条件。实行必要的有利于刺激有效需求和增加有效供给的税收减免。四是对住房、医疗、教育和就业制度需要财政支持的改革，要实行反周期的操作。当前要结合扩大内需，对居民支付的改革费用进行适当的货币化补偿，以稳定居民的支出预期。五是提高个人所得税的起征点和累进税率，开征遗产税、财产税等，以缓解收入差距拉大的矛盾，抑制总体消费倾向的下降趋势。

以上各项调节收入水平和分配关系的政策措施，都会带来增支减收的财政后果，同时也带来刺激需求的经济效应。但这些财政措施凡不是直接的政府投资，并以启动民间投资为目的，而是直接的公共消费，或以启动居民最终消费为目的，其支出性质就不属于建设性预算（账户），而属于经常性预算（账户）范围。我国财政预算制度规定，经常性预算是不能借债打赤字的。那么，为了弥补减收增支造成的收支差额，应如何筹措财政资金呢？当然在实行扩张性财政政策时，我们不能大手大脚，挥霍花钱，首先仍然要依靠努力增收节支和优化收支结构弥补这一差额。其次，要结合国有经济的重组，有效利用存量资产的出售转让来解决。如果这样仍解决不了的，不排除增发国债扩大赤字的方式，作为一种反周期的财政手段来用。当然，安排这种国债和赤字时，需要在经常性账户和建设性账户的关系上作一些必要的调整和灵活处理。

总起来讲，无论是直接启动消费还是启动投资的财政上的减收增支，我以为都应属于扩张性财政政策的范围，都是将现时过量的储蓄和存款转化为消费和投资的有效手段，也是我们今后继续实施积极的财政政策时可以同时考虑的选择。

当然，继续实行扩张性财政政策，并适当加大其力度，并不排除其他扩大内需启动经济的重要政策手段，如进一步松动货币信贷供应，适当活跃资本市场，大力扶持民间中小企业，发展消费信贷，特别是拓展农村市场，等等。要把进一步实施扩张性财政政策与这些方面的政策措施结合起来综合考虑实施。现在有些对目前我国经济回升乏力着急的人士，主张采用强通货膨胀手段（如发大票或征铸币税）来对付通货紧缩。我不赞成这一观点。如前所述，我们现在每年有近万亿元的新增储蓄，有超过万亿元剩余存款，不是个小数目，这足够我们用于适当加大扩张性财政政策和适当放松货币信贷政策的力度，包括进入股市，而不致引发严重的通货膨胀。过多的物资、过剩的生产能力，闲置的库存，为什么不能用呢？物价水平长期下降，固然不好，实行物价基本稳定的政策总要比物价不断上涨能够造就出更为健康的心理预期。所以，进一步实施扩张性财政货币政策仍要注意适时适度，要根据外需变动和内需启动的情况，恰当调整实施扩张性财政货币政策的力度和持续的时间。其界限仍为前述的过量剩余储蓄和剩余存款，及其反映的实物经济中的增长潜力（过剩的生产能力、富余的物资库存，等），要谨慎防止超过这一临界线，避免重蹈经济过热和严重通货膨胀的覆辙。

（注：本文是作者今年7月5日在重庆社会科学院和重庆市发展中心举行的报告会上的讲演纪要，限于篇幅本刊作了删节，题目为编者所加）。