科教文卫政策是财政社会发展政策的主要内容之一，对于保证与促进各项社会公共事业的发展发挥了重要作用。但是在发展社会主义市场经济的新形势下，科教文卫事业支出政策也面临着一系列问题与矛盾。因此，如何促使科教卫事业财务运行机制适应市场经济需要，提高资源配置效益，减少损失浪费，就成为目前亟需认真研究和解决的重要课题。

一、当前科教文卫政策中亟待解决的矛盾与问题

（1）科教文卫事业包含范围较广，支出方面包揽过多。目前在现行体制下，科教文卫事业单位范围十分宽泛，财政资金的供给涉及社会事业的各个领域，财政支出未能抓住重点，资金分配撒胡椒面。突出表现在一方面国家财政继续承担着一些不应由财政负担或完全负担的科教文卫事业单位的开支；另一方面，一些在市场经济条件下需由政府保障供给的事业支出却未能到位或相对供给不足。即支出方面“越位”与“缺位”的状况并存，对社会经济运行和财政收支产生了诸多弊端，最直接、最主要的是导致财政收支矛盾尖锐。因此，如何尽快对科教文卫单位的性质作出科学的界定，合理地划分科教文卫单位的经济类别，在此基础上，进一步确定对不同类型的科教文卫单位实行区别对待的财政供给政策，是目前在理论研究和实践操作中都亟待深入探索与思考的重要问题。

（2）科教文卫内部支出结构不尽合理。主要表现是人员经费与公用经费的支出不协调，如天津市科学事业费支出中人员经费1996年比1994年增长38.46%，而同期公用经费支出却下降24.69%。由于人员经费的挤占，用于事业发展的经费相对趋于不足，造成一些基础科研部门用于业务和设备购置的经费欠缺，再加之物价指数的影响，科研部门公用经费支出的实际水平呈下降趋势。这种情况表明由于事业单位管理体制改革的滞后，事业编制控制不严，行政单位行政编制不够或超编及新设机构，均增加事业编制。另外由于定编管理不严，执行监督力度不够，超编问题始终存在。人员经费的迅速增长很大程度上挤占了公用经费的应得份额，使科教文卫单位的事业发展水平受到一定的制约，也不利于财政性资金的合理与高效使用。

（3）科教文卫事业经费支出的测算办法缺乏公认与科学的模式。从现行科教文卫事业经费的分配方式来看，虽然几经改革，但始终未能跳出“基本数字×开支标准或经验定额”的框架。诚然，这种方式在维持和促进事业发展上发挥了一定的积极作用，但是它没有从经营机制上搞活事业，使事业经费发挥最大的社会与经济效益。随着市场经济体制的逐步建立，现行事业经费分配办法的缺陷日趋明显，难以适应财政改革和事业发展的需要，主要弊端是造成劳动与报酬脱节，缺乏必要的激励机制。按照目前科教文卫事业经费的分配办法，只要学生多、床位多或人员多，事业单位就可以获得较多的经费补助，但真正反映事业单位实际工作成效的工作数量、质量、效率、效益等活指标不能体现，单位及其职工的积极性难以调动，势必影响事业的发展。

（4）支出管理与监督考核缺乏行之有效的机制。从整体情况看，科教文卫事业单位的支出预算分配模式及管理方式仍基本停留在“粗放型”水平，管理体制尚未理顺，由此造成在支出管理与监督考核方面，缺乏财政强有力的控制与行之有效的机制。目前科教文卫事业支出预算分配方式，处于按单位分配与按性质分配两种方式并存的格局，加之财政部门内部分工体制及事业管理体制未进行相应改革，按性质分配模式不得不进行一些变通。同一性质的经费的分配管理不能由一个主体来实施，只能由多个主体分散进行。同时，由于财政部门内部的职能分工，既有按经费性质分工设立的，又有（大部分）按部门分工设立，从而在财政部门内部又存在同一性质的经费由不同部门分配管理的现象。如当前天津市的卫生经费支出中，其事业费支出由行政事业处管理，而公费医疗方面的支出则由社保处负责。这种分配模式虽然在某些方面有利于改善财政支出管理，但同时也带来了诸多新弊端。一方面，弱化了财政管理职能。为适应现有的分工体制，经常要将同一性质的支出预算分配给各个部门分头管理，从而带来了同一性质的支出政出多门，管理失去统一性与完整性，任何一个部门都难以从资金总体上控制与调节其流量和流向，导致支出控制功能弱化，影响各项资金的整体使用效益。另一方面肢解了单位预算。单位预算不能反映预算单位的财务收支全貌，增加了预算单位的人力负担，影响了管理效率。

二、科教文卫政策改革思路

（1）重新对科教文卫事业单位的性质进行科学界定。在合理划分其经济类别的基础上，分析其需求状况，采取不同的资金供给政策。按照马克思主义经济学的基本原理和西方公共财政的理论，结合当前的实际情况，科教文卫事业单位可按公益型、半公益型和经营型三类划分。这样的分类比较现实，据此来界定财政资金的供给范围也较为可信。具体可分为：

第一种，对社会公益型单位，如基础教育、基础科学研究、文物与文化遗产的发掘整理保护、计划生育、公共卫生防疫等部门，这类单位一般不直接从事生产经营和商品流通，没有或很少有稳定的收入，其各项业务活动及经济行为，大部分或全部是为了满足“社会公共需要”，不可能由市场机制配置与调节。对这类事业单位，财政应全额保证其经费供给，除正常经费外，还应给予一定的专项经费，以保证其业务开展的需要。

第二种，对半公益型事业单位，如医疗卫生、应用性科学研究、基础教育以外的其他各级各类教育单位等。由于其经济性质具有双重性，它既部分负担着具有公共性和社会性的服务，又部分是为满足个体消费的需要，包含着商品经济的属性。因此，其为社会提供服务的同时，有相对稳定的收入。这类事业单位如完全由市场去配置和调节资源，则缺少其生存的条件与空间，政府应出面并部分介入其领域与事务。除承担国家下达的指定性任务所需经费由财政供给外，财政应逐步减少其供应，采取定额或定项补助的方式支持其发展。

第三种，对纯经营型事业单位，如报社、杂志社、电台、电视台、部门与单位办的宾馆、招待所、培训中心以及各类社会中介服务机构等等。这类单位主要从事生产经营与商品流通，以经营创收为目的，其提供的各项服务或劳务主要是满足个体消费的需要。这类单位与企业没有本质的区别，在市场经济条件下，其配置资源的手段和方式比较多，生存与发展的空间也比较大。财政部门应创造一定的外部环境，适度放宽政策给予有偿扶持，鼓励和促进其走向市场，全部退出财政资金供给序列。

（2）控制科教文卫事业单位人员的增长，优化经费支出结构。从天津市近几年科教文卫支出的状况来看，人员经费支出的绝对数和比重一直较高，这种状况在教育和科研部门的反映更为明显。造成这种局面的深层次原因主要是对人员增长控制不力，导致财政供养人口呈上升趋势。针对这种情况，当前首先应着重清理人员基数，控制住支出“源头”。对事业编制应按照事业单位机构的类型、工作任务的繁简、业务量的大小，经同级编委、财政和事业单位主管部门共同核定。其次是在整顿各类人员编制的基础上，压缩、清退超编、借调与临时人员。再次是加强人员编制管理，对已经满编的单位，因特殊需要必须进人的，应坚持“先出后进”，通过干部职工离退休途径自求平衡。另外，在压缩人员经费的同时，进一步提高公用经费的比重，增加对图书设备、教学科研业务等方面的投入。

（3）按照社会效益最大化的原则调整科教文卫事业布局。由于计划经济体制下长期实行不合理的事业管理体制，造成资源配置不合理，事业单位布局失衡。一方面造成资源的浪费，资金使用效益很差；另一方面人员庞大，财政不堪重负。因此，必须按照市场规律的要求，改革事业管理体制，通过对增量和存量的调整，使事业布局合理化。近年来，我市先后对农村和城区中小学教育布局进行了归并与调整，取得了较为显著的成效。但是文化、卫生等事业单位也程度不同地存在着“条条对应”、“块块分割”办事业的状况，资源利用效益较差。因此需要冲破按行政区划和行业隶属关系设置事业单位，重复建设较为严重的模式，确立跨行政区划、跨行业隶属关系，进行区域大合作办事业的观念，使有限的财力资源产生最佳的效益。

（4）建立多元化发展事业的新格局，减轻财政压力。实践证明，单纯依靠财政支出来承担全社会事业的发展，既不能有效地满足各项事业发展的要求，又形成财政支出负担过重的包袱。为此，通过调整部分事业单位的所有制结构，形成国家、单位、社会“三位一体”，多形式、多渠道发展事业的格局。财政应打破所有制局限，鼓励和吸引社会各界广泛参与社会事业发展，如何鼓励企业参与、引进外资合作及私人办学、办医等多元模式。在各项事业机制转轨时期，财政应采取一些倾斜政策予以扶持。主要有：1.原有的财政拨款应逐步减少，平稳过渡；2.采取财政贴息与部分资助的方式，促进事业的发展；3.对面向市场走多元发展模式的事业单位，在税收政策上给予一定的优惠，资金供给方式由无偿拨款改为有偿使用或无偿拨款与有偿使用相结合的方法，以缓解和减轻财政支出的压力。

（5）探索新的支出测算方式，强化财政的调控能力。传统的财政支出测算方式是以基数法为主，适当考虑一些因素，如物价上涨等。这一方式有很大的随意性和人为因素，分散财力支出，资金使用效益也不高。因此，今后财政支出的测算方式，必须加以改进和完善，采用以因素法为主，适当兼顾基数的测算方式，根据各部门、各项目的不同特点进行总量控制、分类管理，即将总的经费划分为：正常经费、专项经费、一次性经费等。在预算的安排方式、管理方式、使用上按照各自不同的特点分别确定。对正常经费实行“零基预算”方法，对专项经费实行“绩效预算法”，对一次性经费实行“立项反馈”预算方法。逐步改变以机构、“人头”或事业规模为依据的测算、分配方式，尽快过渡到以经济和社会综合效益为依据上来，重点向效益高的项目倾斜。通过扶优，支持综合效益好的单位进一步上档次、上水平，提高资金使用的整体、规模效益。通过限劣，淘汰一部分规模小、效益差的事业项目。这样既可以避免吃“大锅饭”的现象，又能更好地体现出重点事业重点保证的要求。

（6）改革支出预算的分配模式，提高支出效益。鉴于目前支出预算分配方式的缺陷，比较可行的办法是将按性质与按单位分配相统一。二者是相辅相成的。一方面，按单位分配必须以按性质分配为依据，各单位所需经费离开职能需要是无从计量和确定的，并且离开按性质分配，也无法有效地观察控制各项职能需要的满足状况；另一方面，按性质分配不能离开单位悬空实施，支出预算只有最终落实到各个预算单位才能实现其分配，并且各项支出最终也要通过各个单位消费来实现。因此只有做到按性质与按单位分配的同一，才是最科学的分配方式。这种办法同西方国家普遍实施的“部门预算法”基本一致。当前，应借鉴西方国家经验，理顺财政部门的内部分工体制，理顺各政府部门的职能分工，实现财政支出预算分配管理主体一元化，才能强化支出预算管理。

在改革支出分配模式的同时，还要强化科教文卫事业支出的监督管理机制，实现支出管理模式的更新。目前在科教文卫支出管理方式上基本仍属粗放型。通常是由财政部门每年编制支出预算，预算确定之前，各有关单位争经费、争项目。预算确定后，财政部门按预算向科教文卫单位拨款，由各单位自行安排使用。由于缺乏财政强有力的控制与监督，财政资金在使用过程中，存在着乱支、挪用、浪费等不良现象，导致资金使用效益不高。因此当前亟需建立健全一套科学有效的财政资金监督管理制度。具体应包括以下几方面的内容：

一是建立支出控制中心体系，跟踪分析支出效益，监督事业经费使用及控制人头经费和事业发展经费的比例，对重大事业项目建设，实行招标管理方式。

二是加强预算管理，规范编审程序。财政预算一经同级人大批准后，即具有法律效力，除政策性因素需要调整外，一律按预算执行。

三是加强和完善专项资金跟踪检查制度。财政部门要对专项资金的申报、项目考核论证、经费拨款、项目验收等环节进行全方位管理和监督，而且支出管理要向“政策与拨款相分离”、“拨款与监督相分离”的管理模式转换，这是强化支出管理的体制保证。

四是建立支出效益评估系统。通过定量定性的指标分析方法，对财政支出所应获得的效益进行事前预计，经过修正，作为编制和确定预算支出的重要依据，在事后再加以合理分析与比较，作为检查、考核预算执行情况的基本指标。同时创造条件，通过运用“最低费用选择法”、“公共劳务收费法”和“成本——效益分析法”的基本原理，建立健全财政支出使用效益考核指标体系，对科教文卫支出进行公正的监督与综合考核，并与下一年度预算挂起钩来，提高资金使用效益。在对不同部门、不同项目实行不同的考核办法基础上，实行效益评估考核结果的奖罚措施与组织机制。