一、中央政府的预算编制程序

法国中央政府预算编制时间长，项目细，分为四个阶段。从上年12月15日开始至次年4月为第一阶段。财政部预算局在假定各项立法和政策不变的情况下，对下年预算作出预测，并编出一年预算大纲的总体框架提交政府，由财政部长和政府总理对报告进行讨论，并决定下年度财政预算的总原则（如1995年就要求公务员减少1.5%、政府的运行成本减少8%等）。之后，总理用正式的信函将这些原则通知各部部长，确定下年度预算的编制方针。5月至6月为第二阶段。预算局与各部门对传统项目的开支成本和新政策的开支问题进行讨论，就大多数问题达成一致。对于不能达成一致意见的问题，交给总理，由总理与各部门协商解决。最后，总理通过正式信函给各部门规定其支出最高限额。7月到8月为第三阶段，在支出限额之内决定每个部门的各项预算。在这一阶段，收入预算也基本定型。9月至10月为第四阶段，预算局起草下年度《预算法案》，并交内阁会议讨论通过以后，于10月份的第一个星期二提交国民议会。

编制预算时，总统只决定预算的一些“大方向”，同时关注国防和外交政策。总理负责决定其他各项预算政策，并对各部门预算分歧进行仲裁，签署预算“框架信”，以及“最高限额信”，发给各部部长。内阁在《预算法案》提交国民议会之前负责对这个法案进行审议。

减少财政赤字，是法国目前预算编制最重要的任务。1991年至1993年法国财政出现大量赤字，经济受到严重影响。政府于1994年出台了一个《5年法律指南》，以确保5年内财政支出得到有效控制。控制的目标是使财政赤字减少0.5个百分点，1997年实现赤字只占GDP的2.5%的目标。同时规定预算支出必须保持在一个不变的常数水平（根据物价调整）。

二、预算执行

《预算法案》经议会通过以后，原则上只能由议会进行更改，但在某种紧急情况下，可以通过法令的形式增加某项预算，条件是要同时等量削减其他项目的支出预算。然后再以《预算法修正案》的形式经议会批准。但政府可以不经议会同意就中止某项支出或暂停某项拨款以稳定总支出水平。预算执行情况每年至少向议会报告一次，时间一般在11月或12月。除经议会批准，预算资金在《预算法案》规定的项目之间不能进行调整。但两种情况例外：（1）在不超过该项目拨款总额10%的情况下，预算资金在部门内部相同的预算科目之间可以进行调整。（2）预算资金在支出性质不发生变化的前提下，可以在部门之间进行转移。除资本性支出在年底前没有用完的部分及《预算法案》明确规定的资金外，其他任何支出，只允许结余部分的10%结转下年使用。

1.拨款的分配。总理在12月31日以前通过法令形式将议会通过的各项预算拨款指标分配到各部门。预算拨款的分配必须严格按照议会通过的预算进行，财政部既不能改变预算拨款，也不能将其留作储备或机动。

法国预算支出大约分为1100类，各部门不能改变支出类别，需要改变时，财政部向议会建议并经议会批准后对一些重要的事项可作一些小的调整。预算类级科目进一步细分为预算款，它是按支出管理部门的职责进行划分的；预算款级科目进一步细分为预算项，它用于表示具体的支出项目，如设备支出、供热支出、旅游支出等。支出管理部门只能在款级科目之间或项级科目之间对预算进行调整。

预算拨款分为三种类型：（1）无限额信用拨款。这类支出是绝对强制性和不可延迟的。例如国债利息，即使出现预算缺口也必须支付。政府不必经议会授权便可直接增加支出进行支付。（2）法律规定的强制性支出。主要包括公务员的工资、社会服务和福利等。当这类支出出现预算缺口时，除了紧急情况之外，政府可以要求议会授权增加支出，按照法律规定，议会必须批准。（3）其他有最高限额的支出，这些支出不能超出预算。

2.拨款支付程序。决策与执行相分离的原则是法国预算执行的一项重要原则。在拨款过程中，首先由各部部长授权本部门的支出管理人员（即授权人员）作出支付决策，即开具拨款凭证。其次，每一笔拨款都必须经财政部派驻各部门的财政监察专员签字。财政监察专员检查各项拨款是否符合预算，支出部门是否还有预算资金用于该项拨款。再次，财政监察专员签字之后，拨款凭证送达政府的公共会计（国库）由其拨款。全国所有的公共会计都是财政部的公务员，他们的责任是审核拨款是否符合规定。如果出现差错，责任由公共会计个人承担。为了避免风险，大多数公共会计都将收入的一部分投保。

3.预算支出的监督和检查程序。法国通过财政监察专员制度和财政公共会计制度进行财政监督和检查。财政监察专员制度是由财政部向各部门派驻财政监察专员，负责对预算支出进行监督检查。财政监察专员要检查支出的合法性，即支出是否与现行法律和法规一致。比如，检查政府职员的雇用是否符合公务员条例；政府购买合同是否符合政府采购法规；各项支出是否用于法定的预算项目；预算拨款是否足够用于支付；如果发生一些不可避免的开支，部门预算的上限是否会突破等等。如发现上面问题之一的，监察专员可以拒绝在拨款凭证上签字，没有他的签字，公共会计是不能进行支付的。

公共会计监督检查主要体现在支出部门的支付指令经财政监察专员签字并交给公共会计以后。公共会计在监督检查过程中不负支付决策的责任，而只负执行支付的责任。公共会计检查的内容主要是拨款的计算公式是否正确，是否有资金适用该项拨款。

如果支出部门对财政监察专员拒绝签字有意见，可以通知财政部长，由财政部长决定是否给予支付。如果公共会计拒绝支付，其他人一般不可以强制支付。如果公共会计人员的上级强制其支付，责任由强制者承担。

为了确保监督检查程序不妨碍政府的正常运转，除非问题特别复杂，财政监察专员必须在两天内作出处理。公共会计也只能用几天时间进行处理。为了节省时间，政府各单位通常在承诺阶段之前就向财政监察专员发出文件，以避免因监督检查耽误机构的正常运转。

三、财政管理的基本方法

1.国库资金管理。法国国库资金的管理不是由其国库局操作，而是由财政部公共会计局操作。财政部公共会计局在全国各地区都派有公共会计。大区设有财政厅，财政厅厅长就是财政部的公共会计，财政厅长下面还有很多公共会计人员。省级以下设财政局，局长是财政部的公共会计。全国公共会计人员约60000名，全部是财政部的公务员。法国各级政府的所有收支都要通过公共会计。各级地方政府的预算由各级政府自己负责制定，但收支账要由财政部派出的公共会计进行管理。各地的公共会计部门都相当于一个储蓄银行，它可以以市场利率向居民吸收存款，用于减少国家债券发行量。政府的各项收支都通过公共会计进行结算。政府的每个公共会计部门都在法兰西银行开设一个账户，这些账户全部与法兰西银行总行（巴黎）联网。每日营业终了，财政部公共支出局与法兰西银行确定国库资金余额情况。根据法国法律和欧盟条约的规定，法国国库账户不能出现赤字。为了保证满足这项要求，避免因资金流量预测的边际误差，国库账户上始终保持着一定的资金结余。

在管理上，法国实行的是单一账户管理制度。其特点是：第一，国库账户不仅管理中央政府的资金，也管理各级地方政府（大区、省和市镇）的资金。中央政府替地方政府征税，每月将地方预算收入的1/12交由地方政府进行支付，以保证地方政府机构开支的需要。禁止地方政府将资金存入其他银行，政府的公共机构也必须将其资金全部存入国库，除非国库认为其资金管理过于复杂而同意其由商业银行进行管理。第二，政府各部门的支出全部通过公共会计账户进行管理。各支出部门只能在公共会计上开设账户，而不能在商业银行开设。财政部门只给支出部门分配支出指标，不直接拨付资金，所有资金停留在国库账户上。只有当支出部门开出支票，供应商凭支票从国库账户上取走资金时，资金才离开国库账户，进入流通。第三，禁止开设预算外账户。法国公共账户原则溯源于1959年的《机构法》，几经发展产生了后来的《财政法》。《财政法》规定禁止各单位开设预算外账户。因此，预算的各种补充性收支和其他各种特殊账户受到国库的严格控制。

2.收费管理。各级政府部门都有一些收费，但项目和数量都很少。中央部门收费占其预算的20%。收费收入缴入国库账户，在使用上作为预算资金管理，不与支出挂钩。

3.收入预测。收入预测一般从8月份开始，根据前8个月的经济情况对全年及下年度的经济情况进行预测，再根据上半年的实际收入对全年和下年度收入进行预测，在这些预测的基础上，根据下年度可能发生变化的某些因素进行调整。预算编制部门每月请各司局的专家分别对每种税收进行逐个预测。在作出预测之后，专家们每月都要将当月的收入情况与预测的收入水平进行比较，分析产生差异的原因。

4.支出预测。对于数额较小的支出项目，采用统计方法进行预测，即对以往的支出作出统计分析，确定今后的支出。对于数额较大的支出项目，则要进行因素分析。预算编制部门要掌握与该项支出有关的所有信息和影响该支出的所有因素，在此基础上进行支出预测。比如，对社会福利支出的预测，必须根据享受福利待遇的人数、福利标准以及有关福利政策法案的修正因素进行比较严格的预测。最后每月将各项支出的预测数加总起来。

四、几点启示

1.预算编制与预算执行适当分离。预算编制由预算局负责，而预算执行主要由公共会计局负责。预算局和公共会计局在预算管理中的职责分工非常清楚。这样做的好处在于：（1）预算编制具有统一性。预算局能全面掌握预算编制的政策与标准，政出一门、一个声音，对各部门的预算管理具有很强的约束力。（2）不存在预算司局为各部门争预算、争指标的问题，保证各预算执行主管司局一心一意抓好预算执行，使财政部内部比较协调一致，有利于加强管理，提高工作效率。（3）有利于实现部门内部权力的相互制衡。我国名义上是预算司负责编制预算，但实际上很多工作是由各主管司局承担的，主管司局既有编制预算的职能，又负责预算执行，预算的编制和执行中往往出现很多问题。

2.预算编制相对独立，不以部门预算为基础。在法国，预算局在编制预算的第一阶段首先根据自己掌握的信息直接编制各部门的预算，不需要以各部门编制的预算为基础。预算局拿出一套预算之后，再与各部门见面。这是一种“主动编制”方法。我国预算编制实际上是依靠部门预算来编制的，预算司以及各主管司在对部门预算进行砍砍压压的基础上编制财政总预算。这是一种“被动编制”方法。实际上财政部根本无法全面掌握各部门的预算编制情况，客观上造成了以部门意见为意见的局面。

3.支出预算按“部门预算”法编制，财政部的预算管理职能不被肢解。法国按部门编制预算，每个部门，不论是工资、资本支出（基本建设）还是科研等其他支出，都反映在一本预算上。财政部预算编制一结束，就清楚明白地掌握着各部门的预算资金情况，相当有利于管理。而我国支出预算主要是根据支出性质进行编制和管理的。这种方法存在的问题主要有两个方面：（1）有些预算职能被部门肢解。最突出的是基本建设预算和科技部门的预算以及行政经费预算。各部门的基本建设预算由计委负责，科研经费预算由科技部负责，行政单位的工资和经费预算由国家机关事务管理局负责，预算职能被肢解，财政对部门预算的控制十分困难。其结果是，财政部很难说清楚一个部门一年到底花了多少钱。（2）由于按资金性质编制预算和进行资金管理，一个部门可以同时向财政部的几个司局要钱，经常出现重复支出的现象。

4.预算编制准备期很长，编制相当细化。法国预算编制从上年12月15日开始，到第二年12月31日《预算法案》通过为止，编制时间长达一年，基本上细到每个项目，预算的类级科目有1100多条，款级科目和项级科目数量就更大。而我国预算编制时间实际上不到半年，预算的类级科目只有100多条，极不利于预算执行和监督。各部门在执行中调整预算的自由度太大，预算对支出的控制和约束能力十分薄弱。因此，我国预算编制要从细化科目和延长编制时间方面进一步改革和完善。

5.预算法律体系比较健全，法制约束很强。法国的预算法律体系不仅有宪法和《财政法》（相当于我国《预算法》），每年国会还要通过年度《预算法案》，以法律的形式对各项收支作了明确细致的规定，使各部门每项预算收支都受到法律约束。每项支出都有法可依，十分有利于进行预算的监督和管理。我国人大虽然每年也审议通过政府的预算报告，具有一定的法律约束力，但由于预算报告一方面没有以法律的形式出现，另一方面报告没有涉及到预算收支细项，其法律约束力有一定的局限性。有必要在预算编制进一步细化的基础上，完善预算法律体系，在条件成熟的基础上制定每年的年度《预算法案》，收入和支出部门都必须依法管理当年收入和依法进行开支。有了这个法案，在预算管理中进行严格有效的执法就有强有力的保障，权力部门再也不能随意干预预算执行。

6.财政部对预算执行有强有力的约束手段。法国财政部建立驻各部门财政监察专员制度，各部门的每项支出都必须有他们的签字才能进行开支。财政监察专员具有极高的素质，大多数都是法国行政学院等最著名大学的毕业生，同时也是财政部长和各部部长相当信任的公务员。通过财政监察专员制度的约束，各部门的支出基本上都能保证按预算要求进行开支。我国在预算支出的管理和控制上，手段很弱。财政对支出预算的执行没有有力的制约手段。财政资金划到各部门之后，基本上没有办法进行监督。这实际上是财政职能的缺位。

7.国库由财政管理，相对独立于银行体系。法国财政部独立管理国库业务，只不过在中央银行（法兰西银行）设立一个账户，进行每日收支结算。财政相当于银行的一个大客户，建国以来，我国国库由中国人民银行代理，但实际上已经超出了严格意义上的代理关系，在很大程度上承担了国库业务的管理职能。这是计划经济的产物，随着市场经济体制改革的不断发展，财政和银行职能应相对分离，各司其职，中央银行主要负责货币政策和金融监管，不再承担财政的国库管理职能，国库管理职能划给财政，国库账户设在银行，通过银行进行有关存取和往来结算建立一种新型的、符合国际惯例的国库管理模式，。

8.实行国库单一账户的管理制度。法国实行国库单一账户制度，所有政府性资金全部直接缴入国库资金账户，各收入部门自己不能设立收入账户，支出部门在国库账户内设有分账户和子账户，不能在银行开设其他账户，各项收支活动直接通过国库账户操作。我国目前财政收支账户管理相当混乱，绝大多数单位都在银行开设收入账户，财政收入在进入国库之前增加了许多中间环节，不少收入在这些环节上流失。同时支出部门在银行纷纷设立基本存款账户，国家财政资金在没有支用出去之前，停留和分散在部门这些支出账户中，失去财政的监管和控制。同时，间歇资金被各部门用于存款生息。财政有钱，但不能调度，短期资金不足还要发债或向银行作融通。加上银行管理国库，国家财政不能全面、及时掌握财政收支的具体情况，因此，我国完全有必要实行国库单一账户制度，其好处是：（1）收入都直接入国库，支出不通过支出部门的银行帐户，每天国库收入、支出多少，余额多少，财政部门十分清楚。（2）财政直接管国库，手头有一本细账，清楚预算执行中的问题所在，能够进行有针对性的监督管理，并进行政策调整。（3）在国库单一账户中，各部门手头并没有钱，只有支出预算指标，它们不必要进行现金流量管理，部门可以大大精减财务机构，将更多的精力放在事业发展上。（4）实行国库单一账户，预算部门可以全面掌握当年的预算执行情况，并对这些信息进行分析，对某些支出项目进行追踪调查，以此决定下年度预算项目的取舍。（5）有利于对各项支出进行控制。不清楚部门支出账，就不可能管理和控制支出。实行国库单一账户，财政部门掌握支出细账，就有条件把好支出关。（6）实行国库单一账户后，国库资金不再被分割为部门资金，各部门预算资金的间歇部分都在国库账上，完全可以由财政部门统一进行调节。

（作者为财政部副部长）