为了维护长江流域的生态平衡，促进国民经济和社会的可持续发展，国家决定在四川省西南部实施天然林资源保护工程，停止天然林采伐，加强森林资源保护和生态公益林建设，依法加强资源林管理。乐山市的峨边、马边、沐川、金口河三县一区是实施天然林保护工程的重点地区，这里森林资源十分丰富，共有林地面积773.4万亩，木材储载量3734万立方米，天然林木材年产量25万立方米，占全市产量的80%。“林木财政”是这一地区的重要特色，1997年木材实现税收为4960万元，占该地区地方财政收入61.42%，林木产业成为其经济发展和财政收入的主要来源。随着天然林保护工程的实施，将给这一地区社会经济发展，财源建设和人民生活改善带来深远的影响，成为亟待解决的课题。

一、实施天然林保护工程对社会经济、财政和人民生活的影响

1.对森工企业、木材加工及运输业的影响。一是停止天然林采伐，林业采伐企业将被关闭，木材加工企业因无材料来源而被迫停产，木材运输业将陷于停顿，木材市场不复存在，将损失收入2亿多元。二是带来失业人员的增加，据统计马边、峨边、金口河、沐川将新增失业人员近2000人，面临人员下岗分流及生活问题。三是林业相关企业停产、倒闭将给企业在银行和财政部门的借款带来偿债风险。截至1998年8月底，这四区县森工企业在世界银行、金融机构、财政部门及其他非银行金融机构共有借款27774万元，其中27374万元信贷资金无力偿还，形成“呆账”，市级企业共有职工工资及技改资金利息3500万元无力承担。另外，林区公路、森林采伐机具已无用武之地，全部予以报废，损失折合价值达6943万元。

2.对地方财源建设和财政收入的影响。实施天然林保护政策后，打破了以林木税收为主体的单一的财源结构，财政支柱丧失，财源将进一步枯竭。根据1997年四区县森工企业以及以天然林木为原料的企业实现的税收测算，1998年乐山市将减少财政收入6452万元。乐山四县区是典型的“吃饭型”财政，工资性支出占可用财力的比重马边为103%、沐川为77%、峨边为75%、金口河区为62%。因财政困难，四区县财政实际滚存赤字达6057万元。木材税收是这一地区财政的主体税收，特别是马边、峨边和沐川三县属典型的“林木财政”。由于主体税源丧失，财政收入下降，将进一步加剧财政紧张状况，直接影响四区县的财政平衡。

3.对人民生活改善的影响。一是农民收入减少。各地农民年出售木材12.55万立方米，按700元/立方米计算，这一地区仅此一项减少收入8785万元。二是人均占有粮食下降。随着退耕还林政策的实施，人均占有粮食将逐年下降，难以实现人均占有粮食400公斤的目标。三是影响温饱、脱贫工程。该地区共有12.8万左右的纯林农民均居住在高寒山区，主要以林业收入和林区务工为生。天然林保护工程实施后，四区县林农务工将减少收入2978万元，人均减少收入233元，致使林农温饱问题难以解决，导致林农返贫，脱贫任务更加艰巨。

二、调整经济发展战略，振兴地方财政

困难与机遇并存，希望与挑战同在。天然林保护工程的启动，虽然对四区县财政的振兴和经济的发展造成很大困难，但从长远来讲也是好事。因此我们必须抓住国家调整林业政策，实施扩大内需，拉动投资需求，加快基础设施建设的大好时机，结合该地区的实情，积极推动地方经济增长方式的转变，根据国家产业政策，迅速调整经济结构，选好跨世纪的支柱产业优先发展，农、林、水、矿、牧五业并举，积极发展非国有经济，培植新的财源群体，努力涵养和壮大地方财源，把财政增收、农民致富作为经济发展和财源建设的出发点和归宿点。

（一）改善农业基础设施条件，大力推广农业科学技术，努力调整农业产业结构，走出一条适应农业发展的新路子，实现农民粮增产、钱增收，解决温饱问题。根据这一地区农业发展的基础条件差，自然条件恶劣的情况，必须寻找优势，创造条件发展地方经济。一是科技兴农，大力发展基础农业。建立健全农技服务网络，全面普及农技知识，把先进的农业技术措施广泛推广。实施农业耕作制度改革，发挥优良品种的经济效益，提高投入产出效益，促进农业生产稳定发展。二是长远规划，实施“三高”农业战略，兴建“三高”农业基地，产品产量上规模，创名优特产，争市场。总之，通过依靠科技，大力调整农村产业结构，奠定由传统农业向现代农业、效益农业转变的基础，带动农副产品深加工龙头企业的发展，真正达到富民的目的。

（二）积极调整现有林业产业结构，多层次、多渠道发展林业经济，形成立体式的、开放的大林业发展格局。实施天然林保护工程后，必须因地制宜，积极寻求新的经济增长点。这一地区现有的林业结构单一，已不适应经济发展需要，只有调整经济发展战略，实现“以林蓄水，以水发电，以电养林”的跨世纪大林业发展思路；调整林业产业结构，多层次、多渠道发展林木产业，形成大林业发展格局；搞好山区林业综合开发，拓宽林木产业发展新路子，才能振兴这一地区财政经济，找到一条切实可行的脱贫之路。一是制定营林造林规划，分期分批完成营林造林任务，搞好生态治理工程。及时完成森工企业人员转产分流，变砍树人为种树人，扩大森林覆盖面积，防止水土流失，增大防范自然灾害的能力。峨边县已率先在全市实施“四荒拍卖”植树造林，扩大森林资源就是培植后续财源的重大举措。二是扩大茶园种植面积，发展优良的茶叶产品品种，搞好茶叶深加工，开发竹叶青、毛峰等茶叶名品，积极组建名优茶叶集团，形成茶叶产业化格局，培植新财源。三是利用天然林禁伐后产生的剩余人力、技术资源，开发花、树、草新项目，新建苗圃基地，搞好绿化工程，不仅能增加收入，而且也能为城市绿化、美化服务，从而提高林木产业的社会效益、生态效益和经济效益。四是加快人工林开发步伐，积极发展速生林、早熟林、经济林、特种林基地建设和竹业基地建设，开辟新的林业产业生财之道，增强林业发展后劲。

（三）苦练“内功”，加大改革力度，加速经济发展。一是深化企业内部改革，挖掘潜力，加强管理，向市场要效益，着力支持企业技术改造，促进产业结构调整和产品升级换代，并组建适合当地实际的企业集团，使现有的工商企业成为稳定可靠的纳税大户，增强财政后劲。沐川县充分利用该县丰富的水电资源和矿产品、竹业资源及时组建了马边河电力股份集团、永丰纸业集团，成为该县稳定可靠的财源基地，有力地促进了该县财政的振兴、经济社会事业的发展和人民生活的改善。二是抓住企业改制的契机，把改制与转换经营机制有机结合起来，加快企业转制步伐，争取一步到位，力求取得成效。在企业转制过程中盘活国有资产存量，变不动资产为动态资产，促成滚动发展，实现国有资产保值增值。三是立足该地区矿产品资源优势，搞好外树形象工程，加强招商引资工作，新建一批高产出项目，促进民族地区经济发展。同时严格把好企业结构、经济结构的评估、技术、投产“三关”，让这些项目真正给企业带来效益，把财政收入的稳定增长建立在可靠的财源基础上。

（四）利用山区水能资源优势，把水电建设作为今后工作重点，实现水电产业的突破，弥补因天然林保护带来的财政收入缺口。搞好民族地方的山区特色经济，提高综合生产能力，将成为四区县实施天然林保护工程后的一个重要课题。因此，必须把水电资源开发作为该地区经济发展、财政增收、富民升位的龙头，加快水电产业的发展。目前，四区县现有水电装机25万千瓦，已成为全市的重要电力供应地。力争在2000年前投资16.27亿元，把这一地区建成全市的电业基地，从而促进这一地区经济发展和财政的振兴，人民生活日益改善。

（五）抓住山区特点，做活“山”字文章，抓好畜牧资源、特产资源的开发利用，实现畜牧业、旅游业的突破，使其成为宝贵的社会财富，培育可靠的后继财源。一是依托当地丰富的草业资源和传统畜牧养殖业的良好基础，高起点、快速度、全面发展畜牧业。积极引进世界上优质的牛、羊、猪品种，狠抓品种改良工作，建成优质牛、羊生产基地，实施种、养、加，产、供、销一条龙，实现肉、牛、羊产业化格局，达到畜牧兴县、畜牧富民的目的。二是积极开发和利用特产资源，开发花椒、香菇、苦笋等特产品种，建成生产、供应、销售基地，形成新的经济增长点。这样不仅可以解决森工企业不少人员和林农生活问题，而且可以增加财政收入。三是积极开发旅游资源，发展自然风光、民俗风情旅游，力争与乐山大佛、峨眉山旅游相衔接，形成黄金旅游热线，带动第三产业发展，形成经济发展新的增长点。

（作者为四川省乐山市财政局局长）