我国基础设施的滞后发展，一直是制约经济增长的薄弱环节，特别是铁路和公路的建设严重滞后于国民经济的发展步伐，成为我国经济发展中最大的制约因素，影响我国经济增长目标的实现。本文试图通过对我国铁路和公路建设的现状和问题进行全面、系统地分析，揭示我国交通基础设施建设存在的深层次矛盾，并提出解决这些矛盾和问题的对策和建议。

一、我国交通基础设施建设概况

长期以来，我国交通基础设施对经济发展的“瓶颈”制约状况一直没有从根本上得到缓解。自“八五”以来，针对基础设施严重短缺的状况，国家进一步加大对基础设施建设的投资力度。1991-1997年，我国累计完成铁路建设投资和公路建设投资3239亿元和4500亿元，年均增长速度分别为22.01%和48.10%。铁路营业总里程6.49万公里，公路通车总里程121.3万公里。“八五”以来，新增铁路运输能力1.82万公里，新增能力占基础设施新增总能力的28%；新增公路运输能力19.3万公里，新增能力占基础设施新增总能力的15.80%，使我国交通设施建设的落后状况大有改观，明显缓解了对国民经济发展的“瓶颈”制约，有力地促进了国民经济持续、快速、健康的发展。但也应当清醒地看到，这一状况还未从根本上得到解决。交通设施建设的滞后发展，既是制约经济增长的关键因素，也是造成我国目前区域经济失衡的根本原因。

二、我国交通基础设施建设存在的主要矛盾和问题

（一）总量性矛盾。近年来，我国交通设施建设总量增长很快。但从供需矛盾看，这一增长具有明显的弥补长期欠账的性质。长期以来，经济的快速增长与交通设施之间形成的反差使经济发展的“瓶颈”制约日趋严重。铁路建设方面，经过大规模的投资建设，铁路限制口已经减少到5个，但西南和东北地区，京沪、京广、哈大、京沈、陇海五大线运力仍然十分紧张。公路建设方面，我国每平方公里国土面积拥有的公路不过0.12公里，扣除山地面积后也只有0.18公里。沿海地区公路密度最大，平均每平方公里拥有公路0.3公里，还不及印度0.5公里的全国平均水平。在121万公里总里程中，国道主干线仅10万公里，高速公路不足5000公里。供需总量方面矛盾也比较突出。

（二）结构性矛盾。在总量矛盾稍有缓解后，结构问题愈加突出。从交通设施的结构看，公路总体水平低下状况没有得到改观。高速公路和汽车专用路合计只占公路总里程的2%；而四级及以下道路还有24万公里，比重高达20%。从铁路内部结构情况看，结构性矛盾十分突出，基本上还是粗放型经济增长方式。资产结构不合理，存量资产规模庞大，在传统体制下难以合理流动，造成大量资产闲置，资源低效配置，浪费严重。行业结构不尽合理，工业、基建、物资等行业完全是按照铁路内部计划供求需要设置发展的，与运输业形成“大一统”的管理体系，这种封闭型的结构越来越不适应市场经济发展的需要。从地区结构看，中、西部地区交通设施的发展速度远远落后于东部沿海地区，中、西部地区幅员占全国的86.3%，而公路拥有量只有总量的60%，铁路不足70%，特别是经济比较落后的省份，公路建设的结构性矛盾尤为突出。

（三）资金供需矛盾。从铁路建设情况看，今后五年铁路建设需要投资2450亿元，另需机车车辆购置费400亿元，总共需投资2850亿元。由于“八五”建设借贷还款高峰已经到来，今后五年预计还本付息1370亿元，更增加了资金困难。按目前基金征收水平，预计五年累计可收1700亿元，加上铁路自筹和目前水平的银行贷款，共可筹集资金2740亿元，与需求相比，还有1480亿元尚待落实，资金供需矛盾比较突出。另外，铁路建设成本逐年提高，从去年看，由于利率和汇率等因素，使铁路资金成本增加了80亿元，从一定程度上加深了资金供需矛盾。另外，筹资渠道比较单一。目前铁路筹资以间接融资为主，除基金收入每年350亿元（0.28元/公里）外，其它资金主要来自银行贷款（每年100亿）和利用外资（如亚行贷款），直接融资甚少。资金紧张始终也是困扰公路交通发展的主要症结。随着近几年公路交通的发展，积累下来的资金紧张矛盾日益突出，已成为制约各地区公路交通发展的关键因素。

（四）体制性矛盾。突出的问题是政企不分、定价不合理以及资金来源渠道不稳定。政企不分问题在铁路部门表现得最为突出。全国铁路一大家，各铁路局只管花钱和运营，不关心经济效益，不负责建设项目的还本付息。铁道部政企合一，政府与企业之间的权责利关系界定不清，企业难以真正成为独立的法人实体和市场竞争主体。铁路“大一统”的管理模式，形成以计划配置资源为主的行政管理系统和生产组织方式，企业难以真正面向市场。体制性矛盾也导致了铁路投资体制不合理，缺乏社会融资吸引力，资本投入产出责任难以落实。这些矛盾和问题对铁路发展的制约是深层次的、全局性的。另外，体制性矛盾还导致了人员过多和经营亏损，建设债务负担沉重，还本付息的压力很大。

（五）外部环境配套问题。一方面是“地方保护主义”制约着铁路、公路建设的发展。在铁路、公路经过的一些地区，有不少地方政府没有给予应有的支持和配合，在铁路、公路征地以及收费方面存有“吃中央一块”的思想，在不少方面存在“地方保护主义”的作法。另一方面是“行业保护主义”影响着铁路、公路建设。如在铁路、公路用电、用水方面，电力部门和水资源部门也存有“吃铁路”、“吃公路”的思想。如何理顺相关行业和部门与铁路、公路交通的关系，为铁路、公路建设营造一个宽松的环境，是影响铁路、公路建设和发展的关键因素。

三、进一步加快我国交通基础设施建设的政策建议

（一）政府应承担起交通基础设施建设的历史重任

交通运输业属基础产业，具有基础产业的基本特征，其投资必须依赖于政府，政府应承担起交通设施建设的历史重任。其理由如下：

1.交通设施具有“瓶颈”制约的特征。基础产业提供的产品既是国民经济其他部门进行生产所必须具备的基本条件，同时也构成生产和再生产的投入要素。基础产业提供的产品的数量、质量和价格的变化，必然会涉及整个国民经济，从而引起一系列连锁反应。因此，交通运输业是制约其它产业发展的“瓶颈”产业。发展中国家在经济发展的过程中，常常经受“基础瓶颈”的困扰，交通设施发展的压力较大，由于民间动员储蓄能力有限，因而，政府应通过财政分配形式集中动员一部分资源，以加快“瓶颈”部门的发展。

2.交通设施具有明显的外部效应。交通设施具有明显的社会效益，属于外部经济效应十分明显的部门，完全的市场订价或收费方式不完全适用交通设施部门。因为靠市场配置极易造成其“短缺”，不利于社会经济效率的提高。也就是说，这类部门靠市场配置难以实现最优，尤其是在我国市场机制尚不健全的情况下，就会造成这类部门投入不足。因此，在向市场经济体制转换的过程中，保持政府对交通设施的适度投资水平，对于调整产业结构，提高社会经济效益就显得非常必要。就我国目前的“瓶颈”状况而言，增加对交通设施的投入，其“乘数效应”也是十分明显的。

3.交通运输业的优先发展对于综合要素生产率的提高以及促进其他部门投资的增加有直接的影响。如铁路、公路的投资扩张就会有力地促进机车车辆工业、汽车制造业、船舶工业、钢铁工业和煤炭工业的发展，而且一个畅通的交通运输网将使各产业部门能够迅速、准确地获得生产所需的原材料和及时地销售产品，从而提高这些部门的生产率和利润率。政府对交通设施的投资作为一种诱发性投资，可将“基础瓶颈”制约所压抑的民间部门的生产潜力释放出来，并使国民收入的创造达到一个较高的水平。这就是政府投资在“基础瓶颈”条件下所产生的“乘数效应”。所以，基础设施的作用不仅表现在支持经济的增长，而且在很大程度上推动着经济的发展。

4.交通设施投资规模大、建设周期长。交通运输业属于资本密集型行业，需要大量的资本投入，而且它们的建设周期比较长，投资形成生产能力和回收投资的时间往往许多年，而且其投资效益（特别是宏观经济效益）的“滞后性”异常明显。这些特点决定了交通设施建设很难由个别企业的独立投资来完成，尤其是在经济起飞前期，没有政府的强有力支持，很难有效地推动交通运输业的发展。

（二）形成中央政府和地方政府合理的投资分工

对那些事关国计民生、跨地区的重大全国性交通设施项目，应以中央政府作为主要的投资主体，由中央政府投资建设，而对那些地域性较强的地方性交通设施项目，应根据“地方性公共产品”理论，由地方政府投资建设，按市场经济原则和我国国情国力，应加大地方政府对交通设施的投资力度。今后应逐步降低政府投资的集中程度，让地方政府更多地参与交通设施的投资。对于受益仅限于几个地区的交通设施项目，则可由中央政府牵头组织受益地区、企业和个人参加投资。如铁路建设需要投入大量资金，完全依靠铁路自身经营积累来解决是根本不可能的。因此，要发挥中央和地方两个积极性，多渠道筹措铁路建设资金。今后铁路干线建设应以中央投资为主，支线和地方铁路可实行中央和地方共同投资，并适当吸引部分外资。当然，公路和铁路不同，鉴于中央财力有限以及公路的自身特点，公路的投资建设应以地方政府为主。

（三）进一步拓宽交通设施建设的资金渠道

加大交通设施投资力度的关键是进一步拓宽建设资金来源渠道。目前无论是铁路还是公路，筹资渠道比较单一。铁路建设方面，其资金渠道主要是铁路建设基金、银行贷款等；公路建设方面，其资金渠道主要是各种交通规费、交通部车购费补助、地方政府筹资、银行贷款以及利用外资等。要想加大交通设施投资的力度，今后必须进一步拓宽交通设施建设的资金渠道，具体讲，可采取以下措施：（1）适当调增专项建设基金。铁路方面，通过调增基金和货运价格可解决一部分资金；公路方面，可通过提高车购费和养路费的征收费率筹集资金。（2）争取利用更多的国内银行贷款，尽可能地增加国家开发银行和国内商业银行的贷款。尽量多安排一些开发行的软贷款，对于基建贷款及借款，财政部门应给予一定的财政贴息。商业银行对交通建设的贷款应尽量给予优惠利率和宽限期，并适当延长还款期。（3）发行中长期建设债券。除中央多发行一些特种重点建设债券用于铁路、公路建设外，也应允许一些财政状况良好的地方政府，经评级后通过发行中长期地方政府债券，用于本地区的交通设施建设。（4）利用股份制方式进行融资。现有高等级收费公路、桥梁，有条件的可按现代企业制度进行包装后在股票市场上市，筹集资金，增加资本金配套能力。铁路建设也可以利用股份制方式进行融资，通过中央、地方、企业等合资入股的方式建设铁路，支持一些效益好的铁路企业上市。（5）加大利用外资的力度。除利用国际金融组织和政府间优惠贷款外，应适度增加利用国际商业资本用于交通设施建设，积极利用BOT、在境外上市筹资以及组建海外共同基金等方式发展我国的交通事业。BOT、方式是世界上通行的利用外资进行基础设施建设的有效方式，特别适用于收费高速公路、桥梁等建设。组建海外共同基金，实行地方政府与国际资本市场直接对接，更大规模地利用外资来加快地方交通设施的建设，在我国具有良好的发展前景。

（四）解决交通行业的体制性矛盾

正视和解决交通行业存在的体制性矛盾是加快交通建设的关键。铁路方面，应把政企分开、减员增效、扭亏增盈作为今后三年的攻坚目标。要理顺铁路投资体制，改组投资和建设管理机构，按照投资管理、建设管理和项目咨询、审查的不同性质和职责，设置相应的管理机构，明确权责，健全制度，切实把提高投资效益的责任落到实处。积极推行建设项目法人责任制、独立核算制、资本金制、招投标制、施工监理制和经济合同制。在政企分开的前提下，明确各类投资主体的投资责任，建立分层次、多方面的投资约束机制。实行铁路部门建设和运营成本分开记帐、独立核算的管理办法，促使铁路专项建设基金更多地用于铁路建设。在公路建设方面，可采用两种管理模式：一是对于小的工程项目引进竞争机制和激励机制，实行一定范围内的工程招投标，并采取优质优价奖罚制度，有效地提高工程的管理水平和工程质量，控制工程造价；二是对于大的工程项目，应建立一个由政府有关部门做后盾，能够充分发挥项目业主作用，施工管理和工程质量监控功能齐全的三元组织管理模式。这种管理模式吸收了国际先进管理经验，也符合中国目前的国情。

（五）建立政府投资调控机制，引导社会资金用于交通设施建设

目前社会总资金大约在10万亿元左右，其中2-3万亿元处于分散状态，如各类保险资金、居民持有的现金等，政府可利用利率杠杆引导其投向交通设施建设。另外，政府还可利用财政贴息、税收优惠、加速折旧等调控手段引导全社会资金投向交通设施建设。