信用担保业是国家调整宏观经济结构的一个重要职能部门。通过担保这一调控手段可使资金集中地投放于国家急需扶持的产业或区域，借以达到调整国家的产业结构之目的。不过，我国担保事业刚刚起步，尚未形成完善的担保体系，加之现有担保机构的担保实力有限，担保公司还不能承担起国家宏观经济结构调整的“助推器”作用。为此，国家宏观管理部门应对以担保来促进经济结构调整的迫切性引起足够的重视。当前应着重解决担保业发展过程中存在的以下几方面的问题。

一、担保机构资金来源问题

担保业是一个高风险行业，即便是国外经营出色的担保公司，如果只靠担保收入也仅能应付日常的经营性支出，一旦出现代偿或赔付特别是重大或集中赔付，往往难以招架。因此，国际上纯商业性的贷款信用担保机构数量极少。担保虽是一种商业行为，但从国家利益的角度说担保公司绝不应是一般意义上的商业性盈利机构，严格说来它应该是政府调控经济职能的一种延伸。因此，各国从事融资信用担保业务的机构大多是由政府出资兴办。它们一般都有一个强大的担保代偿资金的补充系统，通常是在政府财政预算中专户列支，根据代偿发生情况给予一定的资金补偿，也就是担保代偿资金补偿制度。此外，由政府出资成立担保风险准备金，为担保机构分散部分代偿风险；政府对担保机构的营业收入免除各种税收；政府成立或指定金融机构为担保机构提供再保险服务。

从我国目前的情况看，由于财力的限制，各级财政对担保机构在资金支持上的力度还很有限，这是中国担保业艰难起步中面临的一个现实。担保机构如果既不被明确为政策性金融机构，又得不到财政的最终支持，其资金来源就只能通过其它商业运作来获得。但目前担保机构的经营方式和经营范围均受到一定的限制，致使其融资渠道窄、筹资成本高，这是我国担保业发展过程中面临的实际问题。在这种情况下，专业性担保公司的发展面临两种选择：一是控制担保业务的开展，把担保额控制在很小范围内，以确保资金有足够的变现能力，这可能导致担保业务停滞或萎缩，使有关部门规定的担保机构的担保额相对于自有资金的放大倍数成为虚设，最终使信用担保机构有名无实；二是担保机构朝着一般非银行金融机构方向发展，按照中央银行金融管理的有关规定，通过开展相应的非银行金融业务来谋求最大商业利益，以此来保障担保准备金额度的不断增加，代偿能力不断加强，这一趋利动机可能会导致非担保业务量的过分增加，相对降低担保业务比重，使担保业务不断萎缩。以上两种情况都将影响担保业的健康发展。

在现阶段我国对融资风险的分担应该有多种形式，仅依靠一种途径和方法既不现实，也难以形成社会机制，其资金来源只靠财政或完全从金融市场筹措都不现实，还应从实际出发，多方面、多渠道筹集资金，并辅以诸如再保险等降低担保风险的必要措施。但从国家对信用担保业的总的管理体制的建立和引导上看，我们必须要有一种紧迫感，应加快构筑主要由国家负担的、相对独立的资金来源体系。国家通过担保机构将产业政策意图渗透到商业银行的信贷业务去，以实现国家运用信用担保手段进行宏观经济调控和刺激经济发展的意图。随着财政以直接信用等形式参与宏观经济管理手段的转变，这一体系的建立具有很强的现实性和可能性。可以考虑，伴随财政部门对财政信用功能的调整，由国家或省一级财政每年拿出一部分原用于财政信用的资金补充给国家和省一级政策性担保机构，用于建立或补充担保基金；中央银行对担保机构的自有资金，特别是担保准备金和风险准备金的运作提供优惠政策，允许其运用必要的金融工具，以达到资产保值增值并具有充分流动性的目的；各家商业银行根据其贷款业务开展规模，每年按一定比例以成本费用开支的形式向担保机构捐助部分资金，以补充其资本金或专项补充担保风险准备金。在有条件的省、市成立以支持中小企业发展、职工再就业工程和高新技术成果转化为目的政策性信用担保机构，并以此为基础逐步构筑具有中国特色的信用担保体系。毫无疑问，这样一个担保资金来源体系有赖于相应的法律制度予以保证。

二、担保机构网络建设问题

担保业在世界许多发达国家已经发展成为一个成熟的行业，许多发展中国家的政府也都意识到担保业对贯彻国家产业政策的重要性，纷纷在本国信用担保体系的建设上倾注了很大精力。我国目前经济发展状况表明，我们比其他发达国家更需要担保机构，特别是政策性担保机构，它是大力发展我国社会主义市场经济的需要，是国民经济宏观调控的需要，也是金融业健康发展的需要。担保机构有别于其他政策性金融机构和非银行金融机构，其层次、布局及侧重服务的部门和产业等相对固定。因此，担保机构在管理上应自成体系，在运营机制、资金来源与运用、业务方式上都应有其独特性。国家担保公司在机构设置上宜选择全国性担保机构和地方性担保分支机构制度，根据各地区、各行业经济与社会发展的实际状况，有选择地在有条件的地方设立有限数量的分支机构，或委托地方商业银行或非银行金融机构专项代理担保业务。

全国性担保机构在担保网络拓展方面可采取：（1）委托其它商业性金融机构的营业网络作为担保业务代理，依靠其现有运营网络开展担保业务，通过与拥有合理营业网点的地方商业银行或其他金融机构，按贷款比例共担风险的协作方式，开展贷款担保业务，使国家对担保业的政策意图渗透到商业性金融机构的业务中去，以达到鼓励和支持其从事符合政策意图的业务的目的。（2）可以由全国性担保机构利用其与地方金融机构和有关方面建立起来的良好关系，与目前各地兴办的、有政府背景的担保机构按一定担保比例联合开展担保业务。当地银行与政府管理部门配合，选择放贷企业，向担保机构推荐项目，地方政府部门发挥其对企业监控和对动态情况掌握的优势，与贷款银行、担保机构相互配合，共同对在保项目进行跟踪控制。以这种合作形式开展担保业务所需的资金可以由地方政府拨付担保风险准备金的形式不断注入，按规定运作。（3）国家级担保公司可以向地方担保公司承保的、符合规定的担保项目提供再担保，为其分散部分风险，同时也可达到间接开展担保业务的目的。

在担保机构管理上可采取由各地（省或省辖市以上）担保机构共同组成全国担保协会进行行业组织管理。作为全国担保协会成员，各地的担保机构均为一级法人，全国担保协会负责对协会成员进行行业协会性质的管理，并代表协会会员与政府进行沟通、协商。协会的最高管理层为管理委员会，委员会组成人员可由来自财政部、国家经贸委、人民银行、国有商业银行和国内主要非银行金融机构，以及国家担保公司的人员组成。

三、对担保风险的认识问题

从担保的性质和客观经济环境以及企业的信用变化情况来分析，担保是一个风险性很大的行业，构成担保项目风险的因素有多种多样，而且千变万化，因此，许多经济界人士认为担保业是“最保守”的行业。

从担保机构与担保客户的关系上看，贷款信用担保实际上是担保机构使用自己的信誉，让客户获得贷款并创造收益，而担保机构要冒巨大代偿和赔付风险，所得到的保费与别人利用贷款所获得的收益相差悬殊，按照纯商业原则，这对担保机构毫无利益诱惑。从担保机构与贷款银行的关系上看，在一个贷款信用担保项目中，银行收取的贷款利息实际上已包含了一定的放款风险回报，但却一点儿也不承担相应的风险；而担保机构仅收取很少的保费，却承担“见索即付”的巨大代偿风险，这是很不公平的，这也是欧洲许多商业性担保、保险机构不愿开展贷款担保业务的根本原因。目前我国各家商业银行在放款时均要求借款人提供第三方全额担保，而这在国外是极其罕见的，因为将全部贷款风险转嫁给担保人，而作为第一债权人的银行却不分担任何风险，利息还一点不少收，这在国外无论是商业性担保机构还是政策性担保机构都是无法接受的。国外的担保机构一般都采取按贷款额的一定比例进行担保，由担保人和贷款银行共担风险。在许多西方国家，由于担保使借款人提高了信用等级，使银行降低了贷款风险，因此，在不增加借款人负担又不降低银行贷款利率的前提下，银行一般都同意在其收取的利息中拿出一部分转付给担保公司作为保费。

当前我国许多企业，特别是大部分国有企业的经济效益不佳，债务关系复杂，资金困难，产权结构不清，企业社会负担沉重，银行逾期贷款率居高不下。在这种大背景下，对企业借款提供担保而发生一定的代偿是很难避免的。由于宏观经济形势变化，以及企业经营管理、生产和市场营销上的变化，特别是不恰当的行政干预，使当初经过评审、决策正确的项目也会出现到期不能按时还本付息而发生担保代偿的现象。另一方面，目前我国有中小企业1000万户，占全国企业总数的99.6%，吸纳就业人口的75%，政府已经充分认识到了中小企业在国民经济整体结构中的重要地位。无疑，通过成立中小企业金融机构和政策性担保机构来解决中小企业融资难的问题应是当务之急，然而，我国大多数中小企业面临着负债高、效益低、市场竞争力脆弱、历史包袱沉重、三角债拖累严重等困难，这也给我国信用担保业构成了相当大的潜在风险。

四、担保机构依法保护自身权益的手段及实现途径问题

我国于1994年成立了首家全国性的、属于非银行性质的以支持高新技术成果转化和企业技术进步为宗旨的担保机构——中国经济技术投资担保公司，此后各地政府也成立了一批以信用担保为主要业务的投资服务机构，但国家有关部门尚没有为其制定相应的、可供遵循的规章制度，使其在经营中权益难以得到充分的保护。客观地说，我国《担保法》在制定之初，更多地侧重于维护贷款银行的利益，而对贷款担保人的权益重视的程度要差一些，致使担保机构在运用担保手段上缺乏必要的灵活性，更多地承担了本应由第一债权人——贷款银行所应承担的责任和义务。这在一些担保代偿项目中和因合同纠纷提起诉讼的担保案例中表现的十分明显，也使中国的担保机构与国外的担保机构相比，在更有效地运用法律维护自身权益上存在着相当大的缺憾。

我国《担保法》规定保证的方式有两种，即一般保证和连带责任保证。按照第十一条和第十八条的解释：前者是在债务人不能履行债务时，由保证人履行债务；后者则是一旦主合同规定的履行期届满，债权人就有权要求保证人履行保证责任。目前我国商业银行只接受百分之百的连带责任保证形式，而这与国外银行（通常是在本国范围内）采用的一般保证形式相反，将担保人放在了与担保受益人并列的位置，甚至是第一的、无条件的代偿人位置。国外担保机构一般是在被担保企业破产，且贷款银行提供了有关企业破产的原因和负债情况的报告，担保机构在核查并确认贷款银行采取了所有规定的催收措施后仍不能收回贷款后，才予以代偿。也没有任何一家担保公司会对贷款提供100%的担保，一般只担保贷款额的50%。我国有的商业银行还规定，担保合同作为贷款合同的从合同其所有条款独立于主合同，主合同无效，担保合同也不可撤销，这也与《担保法》的规定不符，这种形式通常只有在涉外担保中涉及国与国财产主权时才被采用。此外，我国的担保机构在开展业务中还常遇到这样一些情况，如在项目所在地审理担保合同纠纷时，出现地方司法机关有意维护当地企业权益，而使异地的担保机构的权益得不到合法保护，以及在处理抵押物或反担保财产时会遇到许多事先难以想象的困难，包括资产变现和原有人员安置方面的困难等。我认为，导致上述现象的原因在很大程度上应归咎于我国没有制定出一部象《商业银行法》那样的专门规定担保机构基本性质、法律地位、宗旨和业务操作规范的《担保机构法》，而这样一部法律规定是中国信用担保业健康发展的根本保障，亟待立法机构研究制定。