乡镇财政是最基层的一级地方财政，是我国财政体系的基石，它能否保持持续、稳定发展，不仅关系到地方财政的振兴，而且直接影响到农村经济发展、社会事业进步和基层政权稳固。深入研究新形势下振兴乡镇财政的思路和办法，具有重大的经济意义和深远的政治意义。

一、当前乡镇财政存在的问题及原因

随着农村改革和财税体制改革的不断深化，乡镇财政自1984年建立以来有了长足发展，尤其是撤区并乡机构改革和实行分税制后，确立了乡镇财政作为一级独立地方财政的主体地位，规范了县乡之间的财政分配关系，增强了各级党政领导的生财、理财意识，初步建立了乡镇财政收入的稳定增长机制，以湖南省娄底地区为例，到1997年，全区乡镇财政总收入达到2.43亿元，比上年增长7.17%。全区乡镇财政收入已占到全区财政总收入的40.39%。乡镇财政实力的成长壮大，有力地支持了农村两个文明建设不断向前发展。

但是，近两年来，由于改革没有完全到位，乡镇财政建设仍存在许多不容忽视的问题，事权与财权相分离、用财与生财相脱节、职责与职权相错位的问题日益突出，许多乡镇正面临着收入逐渐萎缩、支出急剧膨胀、财政职能严重弱化的困难境地。目前乡镇财政存在的问题主要表现在：一是债务难清，财政自求平衡的能力差。据最近我们组织的一次调查表明，有90%的乡镇都存在不同程度的负债，负债最多的乡镇达数千万元，为几年甚至十几年财政总收入之和；一般乡镇负债都在100万元以上，最少的也有数十万元。有少数乡镇存在着不同程度的财政赤字，最多达1000多万元。二是收入难增，财政分配调控的能力差。不少乡镇财源结构单一，新的收入增长点不多，在经济大环境趋紧的形势下，财政收入增长乏力，出现了预算内收入逐渐萎缩、预算外收入却急剧膨胀的现象。近年来一些乡镇财政收入的增长主要依靠行政事业性收费和罚没收入的增加，致使可用财力十分有限，资金调度非常紧张。据统计，目前乡镇财政收入中，乡镇可用财力的比例仅为45%左右。三是支付难保，财政培植财源能力差。由于大多数乡镇财政收入的增长滞缓，造成了乡镇财政主要是保工资的“吃饭财政”，不少地方甚至工资也保证不了，拖欠工资的现象十分普遍。在这种形势下，财政根本就拿不出什么钱投入生产，培植财源。相反，为保证收入目标任务的完成，许多地方对现有纳税户往往采取挖地三尺、杀鸡取卵的短期行为，形成恶性循环。四是管理难严，财政增收节支的能力差。有的乡镇为了“人过留名”，政府举债实施“形象工程”搞建设，硬着头皮提前“升级”、“达标”，超过财政承受能力搞配套建设工程等等。

在乡镇财政建设上出现上述问题的原因是多方面的，最主要的有以下几条：一是财政体制上的滞后性。在建立乡镇财政包干体制时，划分给乡镇的大都是那些非常零星分散和收入不稳定的税种，征收难度大；乡镇财政收入的增量部分上面集中较多，一般在10%以上，大部分乡镇只能维持“吃饭财政”，甚至是“要饭财政”，严重挫伤了乡镇培植财源、增加收入的积极性。二是机构设置上的不适应性。目前，国税、地税征收管理机构按经济区域分设，由省垂直管理，这对乡镇组织收入极为不利，县、乡政府与地税机构之间责任难落实，工作难协调，矛盾难处理。为了增加地方财政收入，乡镇政府往往要花大量的时间和精力协调与税务的关系，有时还要付出较高的手续费和奖金请税务部门收税，部分乡镇甚至存在“买税”现象，“买税成本”有的高达30%以上。三是财源建设上的盲目性。有的乡镇领导盲目追求“政绩”，不顾家底超负荷搞建设，结果不但没有增加财政收入，反而背上了沉重的债务包袱。如有个镇，为上项目、办企业共负债7000多万元，如某个贫困乡，1994年投资1340万元动工兴建一家瓷质砖厂，刚建成就因工艺流程设计不合理而无法投产，使这个贫困乡雪上加霜。据统计，有70%以上的乡镇都是因盲目上项目、搞投入而出现赤字或背上债务包袱的。四是财政管理上的无序性。首先是管理范围不明晰，乡统筹和乡自筹资金游离于财政的管理之外。其次是管理制度不健全，特别是会计制度不规范，“白条子”满天飞的现象屡见不鲜。再次是监督检查不严格，很多乡镇存在着乱设账外账、“包包账”、“小金库”、滥发乱补的现象。

二、振兴乡镇财政的对策建议

为了从根本上改变乡镇财政目前所处困境，使之更好地担负起时代赋予的光荣使命，应立足现实，着眼未来，在以下几个方面加大振兴乡镇财政的力度。

1.完善职能。目前，大多数乡镇财政职能被肢解、被削弱。完善乡镇财政职能，首先要完善乡镇政府职能，保证一级政府真正有一级事权，尤其要打破部门利益、条块分割的格局，将那些本该由乡镇管理的部门，从人、财、物、事全方位下放到乡镇，使乡镇真正成为一级实体政府。其次要保证乡镇财政预算管理职能的完整，不能肆意剥夺和肢解乡镇财政对乡镇资金的分配、调节、监督等管理职能，尤其要强化乡镇财政对预算外资金的管理职能，真正将预算外资金管住。再次要加快乡镇国库建设步伐，做到乡乡镇镇有国库，使乡镇真正拥有资金自主权。

2.理顺体制。首先是要理顺和完善乡镇财政体制。完善乡镇财政体制是关系到乡镇财政地位巩固与职能发挥的一个内在因素，是把乡镇财政建设成一级实体财政的标志。改革和完善乡镇财政体制应遵循这么几条原则：一是统一政策，分级管理。设计和确定乡镇财政体制，总的要体现分灶吃饭的原则，向分税制靠拢，做到科学规范，透明度高，易于操作，相对稳定。二是事权与财权相结合、责权利统一。要按照“乡事乡办，乡财乡理”的原则，明确划分县乡两级的财权和事权，财权跟着事权走。凡属于乡镇办的事，都应由乡镇管理，上级政府及各有关部门不得将属于乡镇的事权、财权随意上收。三是因地制宜，从本地实际出发。体制的具体形式由县乡两级共同商定，允许分步到位，不强求整齐划一，不搞一刀切。四是兼顾县乡利益，调动两个积极性。乡镇财政体制的确定，应有利于加强县乡两级的财源建设和财政管理，在划分税种、核定基数、确定分成比例或结算比例上，都应县乡统筹兼顾，体现“效率加公平”，既有利于县级适度集中财力，增强调控能力，又要考虑乡镇行使事权的财力需要，调动乡镇政府增收节支的积极性。其次要理顺乡镇财税机构体制。从有利于理顺现行财税关系、增强财税合力、降低税收成本、提高工作效率出发，最好一个乡镇设立一个地税所，或者乡镇财政所和地税所实行合署办公，业务上分别受上级财政局和地税局领导，人员工资关系不变。

3.培植财源。针对目前乡镇普遍存在的经济发展速度慢、质量效益低、增长后劲不足等问题，今后一个时期乡镇财源建设的主攻方向和着力点是，农业要在加工上着力，要在现有农业产品总量基本满足社会需要的基础上，不再追求低水平数量上的扩张，而是要通过多层次的加工转化，寻找市场空档，实现产品增值，提高农业的比较效益，从而增加财政税收总量。工业要在提高科技含量上着力，发展乡镇企业要顺应结构调整趋势，通过科技进步这一主要手段，使企业产业结构、产品结构、组织结构和所有制结构适应不断变化、发展、升级的市场需求结构和资源供应结构。同时要在营造一个良好的发展环境上着力，通过制订出台相关的优惠性政策措施，积极鼓励房地产业、交通运输业、餐饮业、娱乐业、旅游业的发展。在培植财源的过程中，要坚持多渠道筹措和增加财源建设的有效投入，既要充分发挥财政资金的引导作用，又要拓宽银行信贷资金渠道，还要切实加大招商引资和民间筹资的力度，做到多条腿走路，多主体投入。

4.强化管理。一是要强化收入管理。税收征管的强弱，直接关系到财政收入的状况。要遵循依法治税、规范统一、实用易行和监督制约的原则，加大税收征管改革的力度，促进税收征管从粗放型向集约型、精细型转变，保证财政收入持续稳定增长。二是强化乡镇预算管理。乡镇必须严格执行《预算法》，坚决改变预算管理形同虚设、乱支滥用、随意突破预算的问题，逐步使乡镇预算管理走上制度化、规范化、法制化的轨道。要建立严格的预、决算审批制度，不许搞赤字预算。要强化预算约束，制定和完善预算资金收支管理细则和预算管理制度。三是强化收费管理。要坚决贯彻国务院《关于加强预算外资金管理的决定》，对乡镇各项预算外资金包括自筹资金、统筹资金应实行“财政统管、收支两条线、统一预算、一支笔审批”的管理办法。逐步取消乡镇收费部门的收入账，乡镇各单位、各部门取得的预算外资金收入纳入乡镇统一的财政专户。乡镇自筹和统筹资金的使用要按规定用途专款专用，经乡镇政府审批后，由财政部门按计划核拨。要建立健全对有关收费、基金等预外资金管理的稽查制度，发现问题，要严肃查处。四是强化支出管理。要坚持量入为出，精打细算的原则，加强对乡镇财务的监督。要坚持由乡镇长“一支笔”批钱的制度，改变“人人有账，个个管钱”的现象。要从严从紧控制财政供养人员的增长和非生产性开支的增加，坚决控制并逐步消化乡镇负债，尽力减少隐形赤字。

（作者为湖南娄底地区财政局长）