政府间的财政转移支付制度是市场经济的客观要求。这是因为市场对由种种原因引起的地区间社会经济发展不平衡以及上下级政府间财政收支不平衡是无能为力的。这就需要运用政府间财政转移支付制度来加以解决。因此，这种转移支付已被世界绝大多数国家广泛采用，并成为财政体制的重要组成部分。

一、我国目前的政府间财政转移支付制度

我国目前的政府间财政转移支付制度，是一种非规范的、过渡性的、旧制度的“混合体”，由5部分组成。

1.体制补助和体制上解。它是1994年财税体制改革以前推行的财政承包体制的延续，即在新的分税制财政体制下，部分省市继续按财政承包体制向中央财政上解收入，中央财政向部分省市给予定额补助。

2.年终结算补助或上解。在每个财政年度结束后，中央财政与地方财政要对该年度在体制之外发生的某些事项进行结算，形成财政资金的双向转移。

3.专项补助。即中央财政向地方政府的专项拨款，包括对文化、教育、卫生、环保以及扶贫救灾等专项拨款，其支出列入中央财政支出。

4.税收返还。1994年财税改革规定，从当年起开始实行中央向地方的税收返还，以保证地方的既得利益。1994年的税收返还以1993年中央从地方净上划的数额（即消费税+75%增值税-中央下划收入）为返还基数，实行全额返还，以后年度返还基数在此基础上逐年递增，增长速度按当地增值税与消费税的增长速度的1：0.3系数确定。若1994年以后中央净上划数达不到1993年的基数，则相应扣减税收返还基数。

5.公式化的转移支付制度。这种方式主要是采用数学公式来估算地方财政能力和支出需要。在核定各地支出标准时以人员经费、公用经费、专项经费和其它支出四项总和为该地区标准支出额，并与1994年实际财政能力进行比较，对经过税收努力收入仍不抵支出的地区列为转移支付对象。然后对其进行困难程度分析，用人员经费和公用经费占当年财力的比重作为考核指标，该指标若大于80%则作为转移支付对象，否则暂不予考虑。这种公式化的转移支付方式相对规范些，属于一般性的转移支付。我国已于1995年起开始采用这种支付方式。但由于支付额度较小，仅占中央财政收入的0.5%左右，与实际转移支付需要相差悬殊，所以其作用甚微。

我国目前运行的“混合体”财政转移支付制度，是新旧财政体制转轨时期的产物。是根据当时的实际情况，既要维护地方的既得利益，不给改革带来阻力，又要向建立规范的、科学的转移支付制度迈进而建立的。经过几年来的实践证明，这种非规范的转移支付制度存在许多问题。

1.具有明显的过渡性特征。分配数额的确定主要采用“基数法”，把旧体制下形成的财力不均带入新的体制中，没有从实质上打破原有的财政分配格局。这显然不利于中央财政组织收入，同时不利于缓解地方收入分配不合理、不公平的现象。

2.中央对地方政府的专项支出范围广、项目多。由于上下级政府之间事权不清，本该地方财政安排的事项，却要由中央财政安排，安排项目的多少和数额的大小，主要取决于地方政府的讨价还价能力，使中央财政的专项支出几乎变成了对各地的固定拨款。

3.转移支付的形式过多，加上没有采用科学的、有效的方法进行监控，缺乏有效的约束，造成资金使用中的浪费。很大一部分是无偿拨付。又因为掌握这些补助金的单位较多，势必造成地方政府间相互攀比，争项目争资金，重复建设。

4.比较科学的公式化转移支付制度在我国目前的“混合体”转移支付制度中作用太小，很难起到均衡地区间财力的作用。由于这部分均衡资金是从中央财政收入的增量中拿出的，而我国目前中央财政收入增量有限，不大可能拿出过多的资金均衡各地财力。

二、建立我国政府间规范的财政转移支付制度应注意的几个问题

从我国实际情况看，建立规范的政府间财政转移支付制度需要注意如下几个问题：

1.转移支付的目标选择。建立规范的政府间财政转移支付制度的根本目标是在提高财政收支效率的基础上，使全国各地都能提供大体均等的公共服务水平，即以公平为主，兼顾效率。我国经济发展不平衡由来已久，导致不平衡的原因包括体制、经济结构、人口状况、自然环境等多方面因素。由于地方财政间的不平衡，客观上要求政府在对各地财政状况和税收努力统一评价的基础上，通过财政转移支付制度进行调整，实现全国范围内的公共服务均等化。均衡各地财政，使各地公共服务均等化，并不意味着搞平均主义，贫富地区在财力上还应保持一定的差距，起到激励发达地区的作用，以促进效率。最终实现公平目标与兼顾效率并不矛盾，均衡各地财力，可以保证贫困地区提供基本的公共服务，进而促进其发展，这对促进全国经济发展也起到了推动作用。我国目前的转移支付制度从某种意义上讲是以效率优先，兼顾公平，这虽然与当前我国经济体制改革总方针相一致，但是，就政府的作用来说，应该是纠正市场缺陷，特别是要解决分配上不公平问题，从各国经验看，财政转移支付制度是政府行为，最终的目标应是公平优先，兼顾效率，以公平促效率。不同的目标，转移支付的形式选择也是不同的，调整转移支付制度的目标，是规范转移支付制度的关键问题。

2.财政转移支付制度的模式选择。我国是一个区域经济发展极不平衡，公共服务能力也有很大差距的发展中大国。改革以来，我国财政收入占GDP比重不断下降，中央财政收入占全国财政收入比重也不断下降，各地财力相差十分悬殊，因此，如果采用单一的纵向转移支付模式，中央财力很难承担这一庞大支出，而且转移支付的透明度也不高。而采用纵横交错的转移支付模式，通过横向转移均衡地方公共服务能力，可以大大减轻中央财政的压力，同时也便于提高转移支付的透明度，将富裕地区的贡献与贫困地区得到的援助放在明处，便于促进地区间的团结协助，以及鞭策贫困地区尽快走上经济高速发展之路；通过纵向转移支付，又可加强中央政府对地方政府的宏观调控能力，贯彻中央的政策意图。可见纵横交错的财政转移支付模式更符合我国的实际情况。采用这种转移支付模式，横向转移支付的项目应是一般转移支付项目，不限定资金的使用方向，不附加任何条件；纵向转移支付的项目主要是中央向地方的专项转移支付项目，同时附以一定的一般转移支付项目，来解决纵向不平衡问题，维护地方既得利益，同时还能维持中央财政的权威，诱导地方政府的行为，使之符合中央的意图。

3.以“因素法”取代“基数法”。各国转移支付额度的确定一般不采用“基数法”，而常采用“因素法”。利用一些影响因素构建数学模型，核定地方财政支出，再计算出地方的理论收入，其差额即为转移支付额度，这可以有效地排除人为因素的影响，使中央政府对地方政府转移支付额较为公平合理，避免“基数法”模式下中央政府与地方政府相互间讨价还价，增加了转移支付的透明度，也减少了地方政府间相互攀比，争资金争项目的现象。“因素法”的关键问题是如何科学地、准确地找出影响各地财政的因素，因素的选择既不能太多，也不能太少。如果过多，势必造成模型的繁杂，影响模型的适用性；如果选择的因素太少，模型的准确性又会受到影响。因此，应在全面考虑影响地方财政的各相关因素基础上，针对我国的实际情况选择一些重要的因素。一般而言，人口数、人均GDP、土地面积、少数民族人口数等，是影响财政收支的重要因素。

4.转移支付规模的确定。不仅不同的国家转移支付规模不一致，即使同一国家不同时期也是不同的，它取决于一国内部各地区间经济发展不平衡程度及国家实施宏观经济调控的力度。我国的实际情况是：各地区经济发展差异较大，尤其是一些贫困地区和少数民族地区的公共服务水平非常低，这主要集中在中西部地区，全国各地方政府间财力存在较大差距；另外，由于中央政府与地方政府间事权划分不清，导致中央政府与地方政府在财力划分上还存在一定程度的纵向不平衡，因此，需要大量的转移支付来平衡。但同时也要看到我国财政的实际情况，太大规模的转移支付中央政府难以承受，富裕地区也难以接受。这就要求规模要适度，既要确保中央政府和富裕地区有能力资助贫困地区，以保证其达到最低标准的基本公共服务水平，又要防止规模过大影响各地区发展经济的自主性和积极性。另外，在注重转移支付规模的同时，也要注重转移支付的结构，如果结构不合理，即使再大规模的转移支付也很难实现最终的目标。