目前，我国中小企业已成为推动社会主义市场经济发展的一个重要积极力量。据不完全统计，现在全国工商行政部门注册登记的各类工业企业已超过1000万家，其中大型工业企业不到2万户，其余均为中小型工业企业。这些中小型工业企业占用的国有资产仅为17%，在工业总产值中占60%左右，实现利税占40%，而就业人数却占75%。以同样的产值计算，中小型工业企业吸纳的就业容量为大型工业的1.43倍。在农村，以中小工业企业为主的乡镇企业安排了1亿左右富余农村劳动力，约等于农村富余劳动力的50%。随着技术和管理水平的提高和企业改制，大企业已很难再提供新的就业岗位，社会富余人员将会更多。因此，把着眼点放在中小企业，大力扶持集体、私营及个体经济的发展，为中小企业吸纳就业人员提供必要的鼓励政策，不是权宜之计，而是长远的战略性措施。

作为竞争弱者的中小企业，它的健康发展需要政府的支持。无论是在发达国家还是发展中国家，出于扩大就业、增强经济活力、反对大企业垄断、注重灵活性等多方面的考虑，在战后尤其是70年代以来，都通过有力的财政和金融措施强化了政府对中小企业的支持政策。国外的这些做法很值得我们借鉴。我们也应该在财政管理、税收优惠和资金融通等方面采取得力的政策手段来扶持和激励中小企业的发展。

一、防止国有资产的流失，用好置换出来的国有资本

从企业运行机制来看，政府在目前没有必要（更没有能力）继续在众多的中小企业具体管理上兜圈子了，最好的选择只能是抓住重点，“抓大放小”。让众多的竞争性国有中小企业通过兼并、公司制改造、股份合作制、出售转让、破产等方式寻求新的出路。当然，这些方式的选择无不涉及到国有企业产权制度的变革。因此，在国有小企业的改制中必须从以下几个方面防止国有资产的流失，用好置换出来的国有资本。

1.关于国有资产评估。国有小企业的产权改革，无论是股份制、拍卖、兼并，还是破产，资产评估是一项必不可少的基础性工作，它在实施“抓大放小”政策中起着重要的作用。国有小企业的“放小”，其实质是一个产权转换过程。这些年来，由于通货膨胀、房地产升值等因素的影响，国有企业资产的重置价值或变现价值普遍高于其账面价值，如不进行资产价值重估，就会把原来的国家权益无偿地转让给其他所有者。因此，国有小企业在进行改制或出售时，必须在清理资产（包括债权债务）、进行资产评估及界定所有者权益的基础上，核定企业占用的国有资产价值总量，并据此折股或出售。还要防止在折股过程中变相瓜分国有资产的行为，比如将国有资产无偿地转移为股份合作制企业的公积金为各股东所共有。在资产评估中，无形资产是一个比较薄弱的环节，必须予以高度重视。企业的无形资产是原国有企业多年积累起来的一笔宝贵财富，不能随意低估。对于无形资产的评估，关键是要建立一个既符合国际惯例，又适合我国国情的科学计算方法。在统一方法制定上，应当根据无形资产的类型差异而采取不同的政策。比如购入专利、商标等原有价格的无形资产应当按评估价值作为国家股入股或出售；对于企业的专有技术，应当根据当初开创这项专有技术所发生的研究费、试验费和该技术在国外发展趋势及其更新换代的速度、现时效益与长远预测等因素综合考虑；对于商誉，在作价入股或出售时应根据企业获取超额利润高低等情况来确定。

2.关于公开拍卖。国有中小型企业资产在按规定只能卖给本企业职工的情况下，一般都不同程度地存在压低价格出卖的问题。因为，一方面，由于国有资产主体或代理者并没有落实，没有切实、具体的执行者，卖方并非真正的产权主体，卖者卖的并不是自己的财产；另一方面，企业职工会形成一个利益共同体，共同施加压力，迫使卖者降低价格。实际上形成买方垄断，因为职工是唯一的买者，卖者必须卖给他们。这样，一方面造成国有资产流失，另一方面造成不公平。因此，如果要卖，应该公开拍卖，价格由市场决定。事实上，公开拍卖是国有小企业产权转让中一种最常用的产权交易形式。它既可以保证买方之间的平等竞争，又可最大限度地实现国有资本的置换，保证国有资产在转让中的增值。因此它是按照市场原则进行产权交易的规范性的方法，应予提倡。但在实际运行中，一些投标人串通损害其他投标人利益，以及政府部门行政干预等引起法律纠纷的案件也已出现。国有资产管理机构应当加强监督，切实保障各方面利益不受损害，使公开拍卖有序、有效，实现资源的合理配置。

3.关于置换出来的国有资本。目前，国有资产出卖、出租或承包后，收回的资金或获取的收益，在管理和使用上还不规范。地方政府作为国有资产的代表，卖掉国有中小企业的资产后收回的资金，是用于投资还是别的途径，不同途径之间的比例如何确定，都没有有效的规范，甚至找不到一个合理的管理者，致使有的国有资产出卖以后收回的资金或其他国有资产收入流入了个人腰包或被挪作他用。那么，置换出来的国有资本应由谁来管理？笔者觉得，财政部门应理直气壮地行使其管理权。这是因为：国有小企业产权改革的一个主要目的，就是要集中国有资本，保证政府对基础设施、公用事业和重点项目的投资，从而实现国有经济对国民经济总体上的控制力和国民经济的稳定增长。既然置换出来的国有资本还是要用于投资，而政府财政已实行复式预算、建立起了建设预算。因此，这一部分资本必须纳入政府的建设预算，由各级财政部门统一管理、统一拨付。当然，置换出来的国有资本还必须与经常预算收支严格分开来，防止相互挪用，特别是要防止把资本用于经常性开支的做法。比较可行的选择是由财政部门统一管理置换出来的国有资本，把变卖企业后的收入专款设立中央中小企业发展基金，用于支持其他有效益的中小企业的发展。

二、税收政策的取向仍应为效率优先、兼顾公平

针对国有小企业产权改革可能带来的种种问题，我们主张，在税收政策方面，仍应以效率优先、兼顾公平为政策取向。具体体现在以下几点：

1.对不同所有制企业一视同仁。企业流转税和所得税应继续实行统一的、规范的做法，对不同所有制企业实行统一的税收待遇，这样做可能会损害社会公平，但却能维护经济上的平等即保证效率优先原则的实现。就我国目前的生产力发展水平而言，依然处于相对落后状态，税收政策只能着眼于效率优先目标，为企业平等竞争创造出一个有利的外部环境，特别是要防止对私有企业进行税收歧视。

2.过渡期内，对转制中小企业给予适当的税收优惠和税收激励。国有小企业产权变革需要一个过程，同样，由非国有的资本对这些企业的改造也需要一个艰苦的、甚至是非常困难的过程。因此，政府在过渡期内，对转制企业可给予适当的税收优惠和激励，以鼓励非国有资本积极参与国有企业的改革进程。可采取的措施有：（1）豁免“放小”企业旧欠税。一般的“放小”企业由于原来的经营不善，普遍存在欠税现象，有些企业欠税规模还比较大，在产权交易过程中，买卖双方过多关注的是企业资产，很少将所欠税款纳入产权范畴，卖方对欠税又无权许诺或处理。因此，欠税有时就成为双方达成协议的重要障碍。根据“三年时间”解决国有企业的总方针，笔者认为政府采取豁免或优惠“放小”企业的欠税是一个明智而又现实的选择。表面上看，豁免欠税在短时期会造成国家税款的流失，但实质不然，因为原有企业如果不通过转制搞活，欠税无法上交，国家税款只是纸上富贵。如果通过豁免欠税而搞活了企业，反而增加了新的税源，创造了新的就业机会，长远看，对于涵养税源增加税收是大有帮助的。（2）确定一个免税期。例如，对于那些积极录用下岗职工的企业，以及转制后经营上有困难的企业，在企业所得税上，可在一定期限内给予减免税的照顾。（3）折旧备抵。允许加速折旧，实际上是减免税的变化形式。折旧进入成本，加速折旧会缩减税基，减轻企业的实际税收负担，同时企业还可将一些税负推迟到未来而减少其在经营初期的税负，并得到复利价值（贴现）受益。（4）亏损移后扣减。将发生在免税期间的亏损结转，在免税期以后取得的应税所得中予以扣减，其时间限制，通常持续到投资补贴或折旧耗尽。或者允许企业亏损在一定期限内可以从所得税基中抵扣。（5）再投资的税收鼓励。应规定对中小企业收入的任何部分用于再投资，都给予所得税减免，并对投资于特殊行业、地区的再投资还有更优惠的产业税减免。这种安排虽然不能与免税期办法同时进行，但可以与投资补贴等配合运用。（6）坚决清理“三乱”，取消不合理的收费。中小企业势单力薄，是“三乱”的重灾区，在“费改税”的改革中要对中小企业给予特别的关注和重视。

三、建立适合中小企业发展的社会保障体系

在推进中小企业产权改造的同时，为预防国有中小企业改制导致失业率上升并引发社会不稳定因素，财政应与其他政府职能部门密切配合，加快完善失业、医疗、养老等一系列社会保障体系，以保证中小企业改革的顺利进行。为此，需要解决以下几个问题：

1.合理确定保障水平。在征收失业保险基金方面，要根据企业改革进程科学地预测下年度的失业率，并结合居民平均消费水平、通货膨胀等因素，合理确定征收的比率；在发放失业保险方面，要合理制定发放的条件、标准等。各地还应严格遵守国家的统一部署，确定符合当地具体情况的最低生活保障线制度，以解决丧失劳动能力的居民的基本生活费用。失业保险基金应尽可能地不损害效率，最低贫困线应充分考虑财政的承受能力。

2.社会保障基金的筹集要有新思路。由于中小型企业面临的困难很大，当前建立社会保障制度突出的问题就是社会保障基金的筹集问题。国有中小企业改制的过程中，让渡出售国有企业产权所得到的部分国有资产收入，应该切出一块用于建立面向改制的中小型企业职工的社会保障基金，主要用于解决离退休职工的收入问题，兼顾企业破产、职工失业的风险补偿机制。这实际上是将以往由企业代替政府行使的社会职能退还给政府和社会，把以往用国有资产名义承担这部分职能的资产明确地划分剥离出来，这是职能的到位，而不是国有资产的流失。

3.建立社会保障预算，失业保证基金应纳入财政专户。社会保障基金的运行从本质上讲，是以国家为主体的分配，因此属于财政的范畴，必须建立起预算制度，并接受财政部门的监督管理。社会保障基金包括失业保证基金纳入财政专户后，财政部门要及时按收支计划核拨款项，不得把它用于平衡财政经常预算、资本预算和其他方面的支出；基金结余应按国家规定办理，除购买国债外，不得用于其他投资。

四、建立健全的社会化服务体系，为中小企业发展提供多种形式的服务

中小企业势单力薄，需要社会提供各种服务。为中小企业提供服务，一方面是政府的服务，即贯彻管理就是服务的思想，为中小企业的发展提供良好的环境，特别是要反对吃、拿、卡、要等非法勒索。另一方面要发展社会有偿服务，在投资方向、经营、产品开发、技术改造、人才培训、资金筹措、产品出口和司法诉讼等方面提供咨询服务。世界上发达国家都有比较健全的社会服务体系。目前，我国这方面的社会服务体系还没有形成，已建立起来的咨询机构，需要进行行业规范。特别是对那些收费和服务严重失衡的行为，要进行必要的整治、清理和规范收费标准和内容，提高服务质量。